Direito Tributário

Súmula 545 do STF: as diferenças entre taxa e preço público

Aplicação das cobranças à luz do entendimento sumulado pelo Supremo Tribunal Federal

arbitragem tributária
Crédito: Unsplash

O custeio das atividades desempenhadas pelo Poder Público pode perpassar por formas diversas de arrecadação de recursos. Quando a hipótese de incidência de um tributo se traduz em uma atuação estatal, diz-se que a exação é vinculada, porque a sua exigência está diretamente relacionada a uma contrapartida do Estado em relação ao contribuinte.

É justamente nesse contexto que se insere o conceito de “taxa”: trata-se de tributo cuja exigência, sempre, deve estar vinculada a “exercício do poder de polícia ou […] utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição”, nos exatos termos da definição atribuída pelo artigo 145, II, da Constituição Federal.

A intelecção do mencionado artigo 145 é idêntica ao conceito delineado no artigo 77 do Código Tributário Nacional, e, por si só, já evidencia a natureza compulsória da taxa ao estabelecer que a sua exigência está justificada mediante “exercício regular do poder de polícia” ou “utilização, efetiva ou potencial, de serviço público”. Isso porque o fato gerador do tributo, em casos tais, claramente não depende de elemento volitivo – ao revés, decorre de evento alheio à ingerência do sujeito passivo.

À taxa, espécie tributária que possui previsão constitucional expressa, inquestionavelmente se aplicam as limitações ao poder de tributar, dentre eles, os princípios da legalidade (art. 150, I), da isonomia (art. 150, II), a irretroatividade (art. 150, III, a) e o não confisco (art. 150, IV).

Por vezes, no entanto, a prestação do serviço público ostenta contornos diferentes, e seu custeio não se revela obrigatório, ou decorrente de utilização meramente potencial. Quando há facultatividade no gozo do resultado da atuação estatal e, consequentemente, no pagamento da contraprestação pecuniária, está-se diante de preço público.

A existência de diferença entre as taxas e os preços públicos foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal ainda no ano de 1969, quando da edição da Súmula nº 545, que assevera: “preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu”.

Em que pese o anacronismo parcial do verbete sumular, que, ao aduzir que as taxas teriam “sua cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária”, faz menção ao já superado princípio da anualidade (não reproduzido na Constituição Federal de 1988), fato é que a referida Súmula ainda encontra aplicabilidade nos dias de hoje.

No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 800/RS, em 2014, o STF definiu que “o pedágio cobrado pela efetiva utilização de rodovias conservadas pelo Poder Público […] não tem natureza jurídica de taxa, mas sim de preço público, não estando a sua instituição, consequentemente, sujeita ao princípio da legalidade estrita.”, justamente com base na dicotomia compulsoriedade/voluntariedade, delineada pela Súmula.

Mais recentemente, no ano de 2018, o Supremo se utilizou do mesmo verbete para assentar a natureza de preço público da retribuição aos serviços prestados pelo Instituto Nacional da Propriedade Industrial (INPI), tais como análise de pleito de registro de marcas e pedidos de patentes. Nos termos do voto do Ministro Relator, Edson Fachin, “o custeio desses serviços prestados pelo INPI não ostenta compulsoriedade própria de taxas, assim como a utilidade pública em si não está associada a prestações da estatalidade em sentido estrito.” (ADI nº 3.863/DF. Data do Julgamento: 20.09.2018).

Em sentido contrário, o STF definiu, em Sessão Plenária, que as exações pagas à Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA ostentam natureza de taxa porque tal tributo é exigido “em razão de uma obrigação legal enquanto o preço público é de pagamento facultativo por quem pretende se beneficiar de um serviço prestado.”. À ocasião, com fulcro na Súmula nº 545, os Ministros entenderam que “A atividade exercida pela […] SUFRAMA é afeta ao Estado e não se trata de atividade comercial ou industrial, devendo, por esse motivo, ser cobrada por meio de taxa.” (RE nº 556.854/AM. Data do Julgamento: 30.06.2011).

A consequência desse posicionamento foi o reconhecimento de que a SUFRAMA não poderia ter instituído, por meio de Portarias, cobranças pelo deferimento de pedidos de guias de importação, de desembaraço aduaneiro e pelo controle da Zona Franca de Manaus, sob pena de afronta ao princípio da legalidade – ao qual a exação, enquanto genuína taxa, deve estar submetida.

Discussão de contornos semelhantes ainda se encontra pendente de definição. Em 2016, o Supremo reconheceu a repercussão geral da matéria veiculada no RE nº 847.429, atinente “à possibilidade de delegação, mediante contrato de concessão, do serviço de coleta e remoção de resíduos domiciliares, bem como a natureza jurídica da remuneração de tais serviços, no que diz respeito à essencialidade e à compulsoriedade”.

No caso concreto, discute-se se concessionária pode exigir tarifa (preço público) – sem sujeição, portanto, a quaisquer das já mencionadas limitações ao poder de tributar – em contraprestação a serviço de utilização compulsória, tipicamente remunerado por meio da instituição de taxa.

Um ponto de atenção nos parece emergir nessa discussão: não se pode perder de vista que as taxas se prestam a custear atividade estatal, o que pressupõe que a sua instituição e dimensionamento devem ser proporcionais ao efetivo custo incorrido no exercício do poder de polícia ou na oferta do serviço público. Não se pode instituir taxa com intuito de auferir lucro ou superávit.

Tal circunstância não nos parece compatível com a atividade exercida em regime de concessão, que, em última análise, é exercida por particular, que, naturalmente, visa à lucratividade do negócio que desenvolve.


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