Opinião & Análise

Tributação

Desoneração da folha pós Covid-19: uma realidade distante?

É preciso enfrentar os desafios da desoneração da folha de salários com o pensamento no equilíbrio atuarial futuro

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Crédito: Marcos Santos/USP Imagens

O Brasil convive com uma aberração jurídico-econômica por décadas. A carga tributária sobre a folha de salários, nos índices adotados, sufoca o crescimento do país, dificulta a abertura de postos de trabalho pelo setor produtivo, estimula a “pejotização”, além do incentivo à informalidade, e estabelece um cenário de insegurança jurídica, cujas discussões são exponencialmente expostas ao crivo do Judiciário.

As empresas brasileiras, não sujeitas ao Simples, recolhem sobre a folha de salários de seus empregados a contribuição previdenciária, comumente chamada de INSS patronal, sob alíquota de 20% sobre o total das remunerações pagas, devidas ou creditadas a qualquer título, durante o mês, aos segurados empregados, trabalhadores avulsos e segurados contribuintes individuais que lhe prestem serviços. (art. 22 da Lei nº 8.212/1991).

Somam-se ao percentual de 20% as alíquotas variáveis entre 0,5% a 6% a título de seguro acidente de trabalho, mais 8% para o FGTS, além das contribuições parafiscais, não previdenciárias, para o salário educação (2,5%), para o “sistema s” 2,5%, Sebrae (0,6%) e o Incra (0,2%).

De parte do empregado, incide a contribuição para a previdência sob alíquotas variáveis entre 8% a 11% sobre o salário (limitado ao teto do salário de contribuição previdenciário, atualmente fixado em R$ 6.101,06. Ou seja, no conjunto da obra, a tributação pode alcançar mais de 50% da folha de salários.

Em tempos de Covid-19 somam-se vozes em defesa da desoneração da folha de salários como forma de dar fôlego às empresas e contribuir com a manutenção de postos de trabalho. Atualmente, tramitam no Congresso Nacional ao menos cinco projetos de lei prevendo, com graus e medidas diferentes, a redução da tributação sobre a folha, sem contar o diferimento de recolhimento já em vigor.

O PL 2.256/2020 propõe a desoneração da folha até 31 de dezembro de 2022. A MP 935/20, em curso na Câmara, institui o Programa Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda e dispõe sobre medidas trabalhistas complementares para enfrentamento do estado de calamidade pública, com pelo menos cinco emendas contendo medidas desonerativas sobre a folha de salários (Emendas nº 265, 363, 722, 753 e 808). O PLP 100/2020 dispõe sobre a concessão de isenção para os tributos federais devidos por microempresas e empresas de pequeno porte incluídas no Simples Nacional.

Já o PLP 99/2020 institui o Programa Especial de Isenção Tributária Condicionada, bem como a reabertura de prazo de parcelamento, permitindo que o gasto com funcionários seja compensado em benefícios tributários, nos termos do Código Tributário Nacional, no período de vigência da Lei nº 13.979, de 2020, em razão do enfrentamento da calamidade pública decorrente da pandemia do coronavírus (Covid-19).

Entre as contrapartidas exigidas da iniciativa privada, no PLP 100/2020 inclui-se o condicionamento à não demissão dos empregados constantes em folha na data de 31 de março de 2020, assim como os que venham a ser admitidos, até 30 de abril de 2021, excetuados os casos de demissão por justa causa ou de dispensa a pedido.

Não se pode perder de vistas a natureza, e razão de ser, da tributação sobre a folha de salários. Deve ela, única e exclusivamente, atender ao regime de previdência, sem mais, nem menos. É preciso estabelecer o equilíbrio atuarial entre a tributação sobre a folha e os benefícios previdenciários concedidos. A lógica é esta: a tributação sobre a folha deveria equivaler ao custeio dos benefícios do regime geral de previdência, por muitos conhecidos como o INSS.

Mas se existe um déficit na previdência (gastos do sistema previdenciário são maiores do que sua arrecadação), como pensar em desonerar a folha de salários? Antes de entender a resposta, a pergunta é: existe mesmo déficit na previdência?

Qualquer entendimento sobre este assunto, deve, necessariamente, passar pela observância de quais são os valores contabilizados como arrecadação e quais são os valores que entram na soma de gastos a título de custeio da previdência social, ou seja, qual o conteúdo das receitas e das despesas do governo a título de previdência social.

Ao longo de todos esses anos, os governos, indistintamente, desconsideram na contabilidade oficial receitas que deveriam ser integralmente designadas para o Orçamento da Seguridade Social – que inclui Previdência, Saúde e Assistência Social.

Tais receitas são as decorrentes das chamadas contribuições sociais (Contribuição para Financiamento da Seguridade Social – Cofins, e a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido – CSLL). Cofins e CSLL juntas somam, aproximadamente, R$ 300 bilhões por ano, segundo o Tesouro Nacional. Acrescidas das receitas previdenciárias não haveria déficit, mas superávit.

Essas duas contribuições, pela sua própria natureza tributária de contribuições sociais, possuem vinculação entre receitas e despesas, ou seja, determinada receita arrecadada deve, necessariamente, estar vinculada à certa despesa, o que as deixariam “carimbadas” para o custeio da seguridade social.

Contudo, desde 1994, por alteração constitucional, ao governo permite-se adotar a Desvinculação das Receitas da União (DRU), concedendo liberdade de utilização, sem vinculações constitucionais, no percentual de até 30% das receitas.

Em 2020 somente com Previdência Social está prevista renúncia fiscal da ordem de R$ 68,5 bilhões (0,87% do PIB), para a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) de R$ 73,4 bilhões (0,93% do PIB), e para Contribuição Social Sobre o Lucro Líquido – CSLL da ordem de R$ 11,5 bilhões (0,15% do PIB). Somente para a Seguridade Social o governo prevê renúncia de receitas da ordem de R$ 153,4 bilhões (1,95% do PIB).

Outro fator de pressão é o problema da transição demográfica no Brasil. O país está envelhecendo e isso tem um impacto enorme na previdência. Dados indicam que a relação hoje no Brasil entre trabalhadores ativos e inativos diminuirá de 9 para 1, em 2015, a 4 para 1 em 2040.

Ou seja, cada vez mais teremos uma massa de aposentados e pensionistas maior, que precisa ser sustentada por um número cada vez menor de trabalhadores ativos. Essa conta, por si, já pode inviabilizar a sustentação de nosso modelo previdenciário.

A pressão tributária sobre as contribuições sociais, entre elas a contribuição previdenciária patronal, Cofins e CSLL, aumentará cada vez mais, especialmente porque são responsáveis pelo custeio da Seguridade Social, que, entre suas finalidades, compreende a saúde pública, atualmente sufocada em tempos de Covid-19.

Por isso tudo, precisamos enfrentar os desafios da desoneração da folha de salários com o pensamento no equilíbrio atuarial futuro, porque o governo não deixará de fazê-lo, relacionando de forma indissociável com a sobrevivência das empresas, especialmente com a crise instalada pelo coronavírus, muitas delas com custos salariais que comprometem parcela significativa das receitas.

Conceitos abstratos e modelos de desoneração da folha sem se fazer cálculos, sem unir na mesma mesa Secretaria de Previdência e Assessoria Técnica Especial para a Reforma Tributária do Ministério da Economia, com a participação de setores produtivos da iniciativa privada, é conversar com princípios e receio de falar ao vento.

Enquanto isso, empresas acionam a Justiça visando à redução do impacto tributário na folha de salários, tais como as conhecidas teses sobre a inconstitucionalidade das contribuições parafiscais, as chamadas contribuições ao “sistema s”, que ganhou força recente com a limitação da sua base de incidência a 20 (vinte) salário mínimos e não mais sobre o total da folha de salários (vide REsp 1.570.980).

Além da infinidade de demandas discutindo a natureza indenizatória de diversas rubricas pagas a empregados. Indicam-se mais de 37 (trinta e sete) verbas salarias com discussão a respeito da natureza jurídica.

O Covid-19 quebrou as estruturas e modelos desenhados até então para a reforma tributária. Desde março, das diversas reuniões que participei com deputados e senadores sobre a reforma tributária, uma convergência: tudo mudou!

No atual cenário, passada a fase aguda da crise, é preciso pensar e agir para além do suspiro a ser dado às empresas, não basta diferimento, prorrogação ou novos programas de parcelamento fiscal (os chamados Refis), que já contam com vários projetos em curso no Congresso Nacional, embora indispensáveis para passarmos por esta tempestade. É recomendável um modelo de financiamento da previdência que sobreviva ao longo de décadas, sem remendos frequentes.

Precisamos pensar em desonerar tributos sobre a folha, porque é essencial para o país crescer, gerando emprego e renda, sem perder de vista que fontes de receitas precisam ser indicadas, ou renúncias fiscais revogadas, para atender ao custeio da seguridade social, porque vocacionadas constitucionalmente a três políticas sociais atualmente sob forte pressão pelo impacto do Covid-19: previdência, assistência e saúde.