Opinião & Análise

Gestão de riscos

O olhar holístico do Direito sob o estudo dos desastres naturais

E qual a relação deles com a resiliência fiscal de países

Enchente no Rio Grande do Sul. Foto: Marcelo Pinto/A Plateia

Os desastres naturais representam um desafio para as finanças públicas e sustentabilidade fiscal de um país devido a sua escala elevada de danos, somado com os custos destinados para ações de reconstrução, afetando a vida das pessoas de forma direta e indireta.

Mark Pelling, Alpaslan Özerdem e Sultan Barakat, professores da King’s College London, Universidade de York e Universidade de Coventry, respectivamente, elencam três tipos de danos advindos de desastres, cada qual com diferentes impactos na economia:

a) danos diretos: aqueles que afetam os bens patrimoniais sob uma consequência direta do fenômeno natural que desencadeia o desastre (incluindo-se gastos com alívio e resposta à emergência);

b) danos indiretos e perdas de fluxo: produtos que deixarão de ser manufaturados e serviços que não vão ser oferecidos após um desastre, bem como o aumento do custo de bens patrimoniais em razão da destruição da infraestrutura física;

c) efeitos secundários: impactos na economia de uma forma geral, notadamente nas finanças públicas, culminando no declínio da receita tributária ou um aumento das despesas públicas [1].

À título de exemplo, cabe recordar o sismo e tsunami de Tohoku de 2011, mais conhecido como Grande Terremoto do Leste do Japão.

O Banco Mundial e a OCDE, utilizando-se de dados do governo do Japão, avaliam que o terremoto seguido pelo tsunami tenha causado danos estimados de US$ 210 bilhões de dólares. Os gastos do governo com este desastre chegaram a atingir 20,7% do orçamento do ano fiscal de 2012 [2].

Dado este contexto, o Direito japonês possui diversas disposições que tratam da responsabilidade dos governos nacional e locais quanto à gastos públicos de recuperação e reconstrução, de maneira que muitas diretrizes estão presentes na Lei Básica de Contramedidas para Desastres (災害対策基本法).

Logo, merece destaque a Lei de Apoio à Reconstrução da Subsistência das Vítimas (被災者生活再建支援法) de 1998 a qual já culminou em diversos debates no país asiático, tendo a lei o objetivo de apoiar a subsistência das pessoas afetadas por desastres naturais através de fundos públicos de financiamento.

Tamiyo Kondo, professora da Universidade de Kobe, no Japão, recorda que por muitos anos o governo nacional manteve posição contrária ao uso do financiamento público para melhorias da propriedade privada.

No entanto, na medida em que ocorriam terremotos pelo país, governos locais vislumbraram que a participação do governo nacional era demasiada limitada. As pressões locais fizeram com que o governo nacional revisasse referida lei em 2007, permitindo o uso de dinheiro público para a reconstrução de casas [3].

Não obstante seja comum remetermos ao Direito Ambiental a leitura sobre os desastres naturais, o exemplo do Japão corrobora a necessidade de examinar este fato mediante um olhar holístico, abarcando outras áreas do Direito.

A própria Lei nº 12.608/2012, que institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC) e autoriza a criação de sistema de informações e monitoramento de desastres, estabelece em seu artigo 3º, parágrafo único, que a PNPDEC deverá ser aplicada em congruência com políticas de desenvolvimento urbano, meio ambiente, mudanças climáticas, infraestrutura e outras.

Este dispositivo torna inequívoca a necessidade de se estudar os desastres de qualquer ordem, inclusive os naturais, a partir de uma visão holística.

A ocorrência de um desastre natural enseja o surgimento de diversas perguntas, as quais só podem ser respondidas sob uma análise interdisciplinar, podendo-se ressaltar algumas destas indagações: qual a letalidade e o potencial de dano material no meio ambiente e infraestrutura?

Os governos devem conceder isenção de impostos sob o risco de diminuir a receita, porém auxiliando a renda das pessoas? Ou devem aumentar a arrecadação a fim de salvaguardar investimentos públicos para posteriores projetos de reconstrução?

Como assegurar a capilaridade dos serviços públicos para aliviar quadros de vulnerabilidade social? O dinheiro de fundos públicos pode ser utilizado para a reconstrução de imóveis privados?

São escassos no Brasil os estudos na área do Direito dos Desastres, cabendo destacar os trabalhos do jurista Délton Winter de Carvalho que sugere uma função de gestão de riscos por parte desta área do Direito caracterizada por sua interdisciplinariedade [4].

No âmbito da Sociologia (que embasa os estudos jurídicos sobre desastres, especialmente em razão das teorias da Sociologia do Desastre e da Sociologia do Risco), os desastres vêm sendo estudados desde a primeira metade do século XX.

O precursor foi o sociólogo canadense Samuel Henry Prince sob a sua tese de doutorado intitulada Catastrophe and Social Change: based upon a sociological study the Halifax disaster, resultado dos seus estudos na Universidade de Columbia, nos Estados Unidos.

Prince teceu na sua tese diversas análises sobre a famosa explosão na cidade de Halifax em 1917, escrevendo sobre o comportamento das pessoas após o desastre (usufruindo de contribuições da psicologia social), os efeitos sob o meio ambiente, a reação na economia, impactos sob diversos serviços (telefonia e correios, por exemplo) e outras observações[5].

Os choques que os desastres naturais trazem aos orçamentos públicos de países são apenas um dentre vários efeitos que impactam a vida das pessoas. Destarte, as enchentes e deslizamentos que ocorrem com frequência em metrópoles como São Paulo e Rio de Janeiro são um alerta de que a abordagem aos desastres naturais é necessária e prescinde de um diálogo entre diversas áreas do Direito.

 


[1] PELLING, Mark; ÖZERDEM, Alpaslan; BARAKAT, Sultan. The Macro-economic Impact of Disasters. Progress in Development Studies, v. 2, n. 4, p. 283-305, 2002. Disponível em: <https://www.researchgate.net/publication/235737565_The_Macro-Economic_Impact_of_Disasters>. Acesso em 29 abr. 2020.

[2] OCDE/Banco Mundial (2019), Fiscal Resilience to Natural Disasters: Lessons from Country Experiences, OECD Publishing, Paris, https: //doi.org/10.1787/27a419a-en, p. 144. Acesso em 28 abr. de 2020.

[3] KONDO, Tamiyo. Compensation or Assistance? Law and policy for post-disaster housing recovery in the U.S. and Japan. In: KANEKO, Yuka; MATSUOKA, Katsumi; TOYODA, Toshihisa. Asian Law in Disasters: toward a human-centered recovery. 1. ed. Nova York: Routledge, 2016, cap. 8, p. 184. Disponível em: <https://www.taylorfrancis.com/books/e/9781315680323/chapters/10.4324/9781315680323-19>. Acesso em 29 abr de 2020.

[4] CARVALHO, Délton Winter de. As mudanças climáticas e a formação do Direito dos Desastres. Novos Estudos Jurídicos, v. 18, p. 397-415, 2013. Disponível em: <https://siaiap32.univali.br/seer/index.php/nej/article/download/5130/2690+&cd=9&hl=pt-BR&ct=clnk&gl=br>. Acesso em 29 abr. 2020.

[5] PRINCE, Samuel H. Catastrophe and Social Change: based upon a sociological study of the Halifax Disaster. 1920. 172 f. Tese (Doutorado) – Columbia University, Nova York, 1920.