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Regulação do mercado de carbono avança, mas ainda sobram arestas a aparar

PL que cria o marco regulatório volta a ser discutido no Senado; especialistas cobram ajustes para combater incertezas e emissões

Arte: Lucas Gomes/ JOTA

Esta reportagem é a primeira de uma série do Estúdio JOTA em parceria com a Amazon sobre os debates em torno da criação do mercado de carbono regulado no Brasil.

O Brasil deve engrossar em breve a lista de países com uma regulação específica para o mercado de carbono – o que representa um avanço significativo, mas que, sem uma proposta bem calibrada, pode ser insuficiente para a urgência demandada pela crise climática. Depois de aprovado na Câmara dos Deputados em dezembro, o projeto de lei que visa chancelar a iniciativa volta a ser discutido no Senado. 

Assim, um processo que começou bem antes pode se concretizar para o país. Há pelo menos três décadas, a busca por soluções capazes de mitigar os efeitos das ações humanas no clima estourou a bolha da comunidade científica, envolvendo governos, empresas e a sociedade civil. 

Um marco nesse sentido foi a conferência das Nações Unidas sobre meio ambiente Eco-92, realizada no Rio de Janeiro. Aqui, vale fazer uma retrospectiva sobre o desenrolar até o estágio atual: ainda em 1992, foi criada a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC, em inglês), cujo órgão máximo de deliberação é a Conferência das Partes (COP). 

A ideia de criar um desenho para transacionar globalmente créditos pela redução de emissões de gases do efeito estufa remonta à terceira COP, em 1997. Naquele momento, foi assinado o protocolo de Kyoto, primeira tentativa global de traçar um plano estratégico contra o aquecimento global. Em 2015, o protocolo foi substituído pelas metas do Acordo de Paris, deliberadas na COP 21. 

Um dos principais objetivos é limitar a temperatura global a até 1,5°C acima dos níveis pré-industriais. Para isso, é necessário estabilizar as concentrações de gases de efeito estufa na atmosfera, e o mercado de carbono é parte desse esforço conjunto. 

Os 195 países signatários são os principais responsáveis por relatar suas emissões e organizar esforços (inclusive mobilizando as empresas) para reduzi-las, conforme suas Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs, em inglês) – como são chamadas as metas fixadas por cada economia. Na última atualização das NDCs, em 2023, o Brasil se comprometeu a cortar as emissões em 48% até 2025 e em 53% até 2030

Desde Rio, Kyoto e Paris, nunca saiu de fato do papel a ambição em criar o mercado de carbono regulado em nível mundial – hoje uma das maiores apostas para que as metas de descarbonização global sejam atingidas e que visa incentivar a economia verde. O que o Brasil discute atualmente no Congresso é, justamente, como fazer isso em âmbito nacional. 

O que é o mercado de carbono

Hoje, o que se tem no Brasil e em outros países ainda sem regulamentação é apenas o mercado voluntário, em que as empresas buscam compensar o seu volume de gases de efeito estufa por conta própria – ao investir em projetos florestais de captura de carbono, por exemplo –, sem um comando legal. 

O que se espera agora é o estabelecimento de um sistema regulado, em que a participação é compulsória para os setores que se encaixam nos critérios estabelecidos

De modo geral, a intenção do mercado de carbono regulado é que o setor privado seja estimulado a reduzir suas emissões – assim, colaborando para as metas nacionais. Ao decidir sobre regular esse mercado, geralmente, há dois caminhos: o modelo de carbon tax e o de cap and trade. 

O primeiro funciona como uma taxação do carbono, em que as emissoras abarcadas pela regulamentação são obrigadas a pagar por suas emissões, de acordo com patamares e precificação definidas pelo arcabouço legal de regulação. Essa sistemática mira em um incentivo econômico direto para a descarbonização, além de gerar arrecadação que pode ser investida no mesmo propósito.  

O que se espera do mercado de carbono regulado é que o setor privado seja estimulado a reduzir suas emissões – assim, colaborando para as metas nacionais

Já o modelo cap and trade – que é, inclusive, o que deve ser adotado no Brasil – prevê a delimitação regulatória de um teto para as emissões. Cada empresa ou entidade sujeita ao limite recebe então permissões até esse teto. Aquelas cujas emissões forem superiores ao teto negociam permissões com os que tiveram sobra ou adquirem créditos de carbono credenciados ou autorizados pelo sistema regulado, no limite autorizado por ele. 

Assim, empresas dos setores abarcados pela regulação que excedam as metas de descarbonização determinadas previamente (ou seja, tenham permissões sobrando) podem vender seus créditos para aquelas que não conseguirem cumprir os limites legais de emissões. Geralmente, as negociações acontecem dentro de um mesmo setor.

O sistema regulado pode ainda permitir a entrada de créditos de carbono oriundos de atividades externas ao seu âmbito de aplicação, para uso por essas empresas ou entidades que emitam acima dos limites aplicáveis.

Apesar de a Política Nacional de Mudança do Clima, promulgada em 2009, ter aberto a porta para a criação de um mercado regulado no Brasil, o país patinou nas tentativas de fazer a agenda andar. 

Agora, o tema ganhou fôlego, com o Brasil buscando se provar líder global na agenda de combate à crise climática. A posição interessa tanto ao governo federal quanto às lideranças no Congresso. Com isso, o tema se concentrou no Projeto de Lei 2.148/2015,  que, ao retornar ao Senado, passou a ser o PL 182/2024.

Importância estratégica

A tentativa brasileira de se estabelecer como um protagonista na luta contra as mudanças climáticas passa por sediar a COP 30, em Belém, no próximo ano, quando terá que mostrar os frutos de suas iniciativas – o que inclui começar a tirar seu mercado de carbono do papel. Essa inclinação já é indicada pelo governo brasileiro na presidência do G20 neste ano, que tem sido vista como uma espécie de preparação para a COP. 

O tema ganhou fôlego com o Brasil buscando se provar líder global na agenda de combate à crise climática

A falta de uma regulamentação que visa reduzir as emissões brasileiras gera incômodo e uma maior incerteza jurídica em torno do tema. Na Europa, por exemplo, os primeiros projetos nesse sentido entraram em vigor há quase 20 anos. 

Por isso, a urgência na aprovação do novo mercado de carbono é uma unanimidade entre especialistas e o próprio Executivo, que buscou acelerar a pauta em 2023 por meio do Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços (MDIC). A pasta fez encontros com o setor produtivo e a sociedade civil para coletar insumos antes de elaborar a minuta de um projeto de lei, que serviu de base para o texto trabalhado em seguida por dez ministérios. 

Para Daniel Vargas, coordenador do Observatório de Conhecimento e Inovação em Bioeconomia da Fundação Getúlio Vargas (OCBio/FGV), o Brasil tem em mãos uma oportunidade de utilizar a sua massa florestal, considerada valiosa em todo o mundo, enquanto mantém o desenvolvimento econômico ao mesmo tempo em que reduz e compensa emissões. 

O momento é de correr atrás do tempo perdido – ao mesmo tempo em que já se tem maior entendimento sobre os desafios e as cautelas em torno da regulamentação de um mercado de carbono. “Essa agenda precisa avançar, pois já estamos atrasados em relação a países vizinhos que estão implementando seus mercados, como Colômbia, Chile e México”, afirma Thiago Assunção, head de soluções baseadas na natureza da One Tree Planted e membro da LACLIMA (Latin American Climate Lawyers Initiative for Mobilizing Action). 

Uma das preocupações com a demora é que a falta de uma regulação local possa penalizar produtos industriais brasileiros exportados para a União Europeia nos próximos anos. O bloco europeu iniciou a implementação de um mecanismo de ajuste de carbono na fronteira (CBAM, em inglês), o que irá encarecer importações com uma maior pegada de carbono a partir de 2026. Hoje, o projeto está em fase de transição. 

“Essa agenda precisa avançar, pois já estamos atrasados em relação a países vizinhos que estão implementando seus mercados, como Colômbia, Chile e México”

Thiago Assunção, head de soluções baseadas na natureza da One Tree Planted e membro da LACLIMA

Para se ter ideia sobre o potencial desse mercado no Brasil, vale mencionar que a oferta brasileira de créditos de carbono em negociações voluntárias em 2021 girava em torno de 12% das emissões mundiais, segundo estudo desenvolvido pela Waycarbon e pela Câmara de Comércio Internacional (ICC) e que tem servido de referência para o MDIC. 

O levantamento aponta que o país poderá atender sozinho até quase a metade da demanda global por créditos de carbono em 2030, atrelada a compromissos empresariais no mercado voluntário, e até 28% da demanda internacional no mercado regulado. Com isso, seriam gerados valores de até US$ 120 bilhões em receita. 

A implementação do Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões de Gases de Efeito Estufa (SBCE), a ser criado pelo projeto em debate no Congresso, poderia fomentar esses números ao estabelecer um instrumento que oferece maior confiabilidade sobre os créditos de carbono gerados no Brasil. 

Infografia: Christina Moreira/ JOTA

Entre idas e vindas

O passo mais recente em direção à regulação do mercado de carbono no país foi a aprovação, em dezembro, do PL 2.148/2015 pela Câmara dos Deputados, com 299 votos favoráveis dos 404 parlamentares. O texto final modificou uma proposta que já havia sido aprovada pelo Senado após debates ao longo de meses, além de juntar ao projeto outros PLs que vinham sendo discutidos nos últimos 15 anos. 

A partir da aprovação do PL pelo Congresso, o país terá limites legais de carbono emitido pelas empresas.

Se o texto seguir conforme a versão votada pela Câmara, a expectativa é que o mercado regulado brasileiro inclua todas as atividades econômicas que emitem acima de 10 mil toneladas de dióxido de carbono por ano, com exceção do setor agropecuário – prerrogativa que foi alvo de intensas negociações e ainda está envolta em polêmicas. Na prática, os setores cobertos são definidos por regulamentação própria, após a edição da lei. 

Também de acordo com a proposta, fontes de emissão que ultrapassarem o teto legal de 25 mil toneladas estarão sujeitas aos limites de emissão a serem definidos para cada setor. Assim, deverão apresentar permissões – denominadas Cotas Brasileiras de Emissões (CBE) na atual versão do PL –  em montante suficiente às emissões realizadas. 

Outra possibilidade prevista no PL é que esses agentes compensem as emissões excedentes com a aquisição de permissões adicionais de empresas que tenham emitido abaixo dos limites a elas impostos.

Alternativamente, também podem negociar créditos de carbono e títulos de projetos de redução de emissão – que incluem ações de reflorestamento, uso de energia renovável e captura de gases, como o metano (que promove mais aquecimento do que o carbono).

Essa seria uma via de entrada dos créditos de carbono oriundos do mercado voluntário para o regulado, o que também seria melhor definido posteriormente, no âmbito regulatório. 

O Registro Central do SBCE será a plataforma de operacionalização do mercado e é a ele que as companhias deverão apresentar os seus dados de monitoramento de gases de efeito estufa. Para tanto, o SBCE contará com um órgão gestor.

Caso as normas sejam desrespeitadas, a multa imposta parte de 3% do faturamento bruto da empresa e pode chegar até 4%, em caso de reincidência. A implementação será feita em fases, sem sanções iniciais nos primeiros cinco anos para a calibragem das informações feitas ao órgão regulador. 

“O que um sistema desse tipo busca é incentivar transformações no processo produtivo, e premiar as empresas que investem na descarbonização, inclusive ao possibilitar a comercialização de excedentes de reduções”, aponta Assunção, da LACLIMA. 

Impasses na discussão

Apesar de a aprovação do texto ser vista como urgente por especialistas e indicar um avanço positivo na pauta e na estrutura do mercado regulado brasileiro, o projeto de lei não está imune a críticas. Na verdade, o Senado terá a missão de tentar resolver impasses que foram herdados da Câmara. 

Aliel Machado (PV-PR), deputado relator do projeto aprovado na Câmara, defende que 80% do projeto do Senado foram mantidos. Além disso, a aglutinação dos textos que já estavam em discussão teria sido uma tentativa de não separar as discussões sobre os mercados regulado e voluntário. 

“Apesar de eles terem as suas independências, esses modelos se entrelaçam no momento em que o mercado voluntário pode gerar crédito para o regulado”, afirma o parlamentar, que defende o pioneirismo do Brasil. 

Como já mencionado, na versão aprovada na Câmara, créditos gerados no mercado voluntário poderiam acessar o SBCE. Na prática, as empresas poderiam adquirir esses créditos (os chamados offsets) para ficar dentro do teto de emissões a que estão sujeitas. 

Como exemplos sobre a possibilidade dessa conjunção de modelos, há Singapura e o Chile. Nesses países, também podem ser aceitos, no sistema regulado pelo governo, créditos produzidos pelo mercado voluntário desde que eles atendam a certos critérios estabelecidos. Diferentemente do Brasil, o país asiático adota uma regulação de carbon tax. 

Créditos gerados no mercado voluntário poderiam acessar o regulado. Na prática, as empresas poderiam adquirir offsets para ficar dentro do teto de emissões

Contudo, no texto brasileiro isso ainda não estaria bem afinado. Ele não vai a fundo em como se dará a conexão entre os mercados regulado e voluntário, por exemplo. “Não está claro como essa integração acontecerá. É preciso garantir que não exista uma dupla contagem do crédito, por exemplo”, afirma Vargas, da FGV. 

Para Thiago Assunção, da LACLIMA, a tentativa do Congresso de agrupar as sistemáticas acabou gerando incertezas sobre qual será a metodologia utilizada para que os créditos do mercado voluntário possam acessar o regulado. “Nem todas as arestas estão aparadas, mas é fundamental que o marco legal avance para possibilitar o desenvolvimento desses esforços e a harmonização regulatória”. 

Um dos principais pontos de tensão do projeto de regulação é a ausência do agronegócio. De acordo com Machado, relator da matéria na Câmara, houve uma tentativa de adicionar o setor ao texto, mas não foi possível um acordo na Casa – agora, cabe ao Senado o desafio de amadurecer o debate. Na proposta atual, o setor não tem obrigação legal de compensar as suas emissões de carbono.

A favor da inclusão está a posição ocupada pelo setor: as atividades agropecuárias são a segunda maior fonte de gases do efeito estufa no país (como pela fermentação entérica e manejo de dejetos animais e sem considerar o desmatamento), segundo o Observatório do Clima. 

Por outro lado, entre os argumentos favoráveis à exclusão é que o mercado regulado não seria o instrumento mais adequado para induzir uma economia de baixo carbono na agropecuária. Além disso, as metodologias de medição dos créditos não são muito consolidadas para esse campo. 

Outra crítica é a abrangência do PL, que não delimita os setores da economia que serão impactados pela medida – e sim um patamar de emissões, que, teoricamente, seria aplicável a praticamente todas as atividades econômicas. Fica para uma regulamentação subsequente colocar um funil. 

Segundo Daniel Vargas, da FGV, o Brasil vai na contramão global ao estabelecer um critério generalista de regulação, criando um cenário de imensa complexidade. “Tantas dúvidas e indefinições podem ter consequências. Estamos falando de um projeto que tem potencial de intervenção profunda na nossa economia”, explica. 

Entre os detalhes ainda em aberto, o texto não dispõe se os créditos se configuram como ativos financeiros, como geralmente são tratados. Esse tipo de definição poderia já ser tratada pela legislação. 

Ainda, Gustavo Pinheiro, especialista em finanças climáticas e sócio-fundador da Triê Advocacy, avalia que o texto atual entra em assuntos que são competência do Executivo, inclusive com relação às estruturas da administração pública. Com isso, o objetivo de gerar segurança jurídica acaba sendo prejudicado, já que conflitos e incertezas sobre as atribuições podem gerar questionamentos na Justiça e dificuldades regulatórias.

“Tantas dúvidas e indefinições podem ter consequências. Estamos falando de um projeto que tem potencial de intervenção profunda na nossa economia”

Daniel Vargas, coordenador do Observatório de Conhecimento e Inovação em Bioeconomia da FGV

Programas jurisdicionais

Por fim, um ponto que precisa de aprofundamento na nova etapa de negociações no Senado é a revisão dos dispositivos que, na prática, inviabilizam o sucesso dos programas jurisdicionais. Tratam-se de projetos encabeçados pelo próprio Estado (aqui, podendo ser em nível nacional ou subnacional) para a Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação (REDD+, na sigla em inglês), com a comercialização de créditos no mercado voluntário. 

No caso do REDD+ jurisdicional, os entes federativos desenvolvem os seus próprios programas de conservação de florestas e redução das emissões de carbono. Já os projetos privados se baseiam em iniciativas semelhantes, mas de gestão independente e de território mais limitado. 

No texto atual, consta a existência dos modelos jurisdicionais e os de projetos privados para a geração de créditos no mercado voluntário. Aparecem tanto os conceitos quanto, como pontuado acima, a possibilidade de que as empresas abarcadas pela regulamentação busquem no mercado voluntário os créditos necessários para as suas compensações. 

Para atingir as metas ambientais, os governos precisarão investir em políticas públicas de longo prazo para assegurar a implementação de projetos, o monitoramento e a fiscalização dos resultados

A princípio, o modelo jurisdicional dá mais controle e responsabilidades aos governos locais. Além disso, como esses programas possuem fronteiras delimitadas de atuação, o seu desenho costuma se adaptar mais facilmente à realidade local, levando em consideração comunidades quilombolas e territórios indígenas, por exemplo. 

Por isso, uma cautela necessária é que as estruturas criadas pelo novo PL não coloquem em risco os ganhos advindos do desenho jurisdicional. A restrição à comercialização prévia dos créditos de carbono jurisdicionais, como hoje prevê o texto, acabaria inviabilizando a implementação de programas desta natureza. 

Não se pode ainda desconsiderar que, para atingir as metas ambientais, os governos locais e municipais, além da própria União, precisarão investir em políticas públicas de longo prazo para assegurar a implementação de projetos de descarbonização envolvendo comunidades, o monitoramento e a fiscalização dos resultados. Sem isso, o programa REDD pode estar fadado ao fracasso e impedir que os créditos sejam negociados dentro do mercado. 

Muito ansiado, o avanço em uma regulamentação equilibrada do mercado de carbono é necessário para que o Brasil comece a entregar resultados concretos para, só então, ser reconhecido na avaliação de outras economias e agentes envolvidos nos acordos internacionais sobre as mudanças climáticas. 

Em síntese, o que o Senado ainda poderá definir:

  • A participação – ou exclusão – do agronegócio no mercado regulado, com limites de emissões;
  • Manter ou não a abrangência dos setores e empresas que serão alvo da regulamentação;
  • Como se dará a governança para que créditos gerados no mercado voluntário sejam incorporados ao SBCE;
  • A coexistência entre metodologias de contabilização de créditos do mercado voluntário – por projetos privados e jurisdicionais –  que farão parte do SBCE;
  • Potenciais conflitos de competência que podem atrasar regulamentação;
  • Se os créditos ou permissões poderão ser consideradas ativos financeiros;
  • Possíveis impactos do PL na viabilidade prática dos programas jurisdicionais.