Em serviços prestados em rede, como no setor de saneamento, há uma grande interligação entre os agentes, tendo em vista que, para que cada usuário usufrua do serviço individualmente, é necessária a realização de investimentos para toda a estrutura da cadeia. Nesse sentido, usualmente, os investimentos são feitos de modo global, considerando toda a rede de usuários atingidos, ainda que as tarifas por eles pagas sejam fixadas de forma distinta.
Quando se trata de operação sujeita à regulação discricionária, a questão é ainda mais relevante. Neste modelo regulatório, também intitulado cost-based, os preços se baseiam nos custos de prestação de serviço, de sorte que o regulador realiza análise periódica do custo de capital do operador para a definição das tarifas. Esse formato é muitas vezes utilizado nos casos de serviços delegados sem processo concorrencial prévio, para os entes municipais ou estaduais que celebram contrato de programa com o titular dos serviços, mas também, em tantos outros casos, aplicável a contratos oriundos de processos competitivos.
Além da regulação discricionária, há também a regulação por contrato, ou non-cost based, em que não há necessária equivalência entre os preços e os custos de prestação do serviço. Em alguns casos, inclusive, a regulação discricionária, realizada pela agência, também convive com a regulação do contrato em si, enxergando suas particularidades.
Em tal modelo regulatório, usualmente utilizado para os serviços delegados após processo de concorrência, para concessionárias de serviço público, os preços e a margem de retorno são definidos pela proposta vencedora da licitação. Nesta sistemática, há, de certo modo, uma regulação por incentivos, tendo em vista que, ao estabelecer um valor teto para a tarifa e fator de produtividade (modelo price cap), a agência reguladora estimula o prestador dos serviços a reduzir seus custos e adotar tecnologias mais eficientes.
Em alguns casos, os prestadores sujeitos ao regime de regulação discricionária são avaliados pelo agente regulador com fundamento na operação total da companhia, ainda que isto se dê em múltiplos municípios e, portanto, se vincule a instrumentos contratuais distintos. O formato permite que um município deficitário seja compensado com outro superavitário, não onerando excessivamente o usuário do serviço e, ao mesmo tempo, fazendo com que os investimentos no setor sejam enxergados como um todo interligado.
Por conseguinte, o valor investido pelo prestador de serviço em determinada localidade serve como elemento para o cálculo da tarifa mesmo em localidade diversa, porque a atuação do prestador se dá em rede. Em outras palavras – e isto se aplica, exemplificativamente, para a ARSESP no Estado de São Paulo, mas não para qualquer caso de regulação discricionária no setor – o investimento realizado para a construção de uma estação de tratamento de esgoto no município A é considerado como custo do prestador e pode também ser remunerado pela tarifa do usuário do município B, porque a companhia é enxergada em sua integralidade, com todos os custos e receitas a ela associadas.
Essa compreensão do setor como um bloco mostra-se de extrema relevância para a provocação que este artigo pretende trazer.
Há, geralmente, um trade off entre políticas tarifárias que conferem subsídios a determinados usuários – reduzindo potencialmente o volume da receita do prestador – e o potencial de atração de novos usuários para a rede que estas políticas são capazes de assegurar.
Isto é, há um ponto ótimo a ser encontrado entre a medida do subsídio necessária para a atração de novos consumidores que importe não em queda de arrecadação, mas em efetivo incremento de receita.
Nesse contexto, algumas agências reguladoras, como é o caso da ARSESP no Estado de São Paulo, têm apresentado políticas regulatórias para atrair, sobretudo, grandes usuários, que acabam se afastando da rede pública por julgar possível obter melhores tarifas por meio de prestadores e soluções privados. Com efeito, considerando que o setor de saneamento, por excelência, se vale de subsídios cruzados para assegurar a prestação do serviço ao consumidor de baixa renda, os usuários de maior poderio econômico acabam arcando com custos maiores que os potencialmente acessíveis no mercado privado, capaz de conferir soluções customizadas para estes agentes.
Com isso, acaba-se por gerar um efeito reverso ao que a política do subsídio cruzado busca obter: onerados em demasia, os grandes usuários acabam por se retirar da rede, tornando o serviço mais custoso e a tarifa mais cara para os pequenos usuários (uma vez que o investimento realizado dimensionava um maior volume de usuários e, justamente, a possibilidade de tais subsídios).
Assim, alguns entes reguladores passaram a desenvolver políticas buscando atrair novamente os grandes usuários para a rede pública, por meio de subsídios e incentivos destinados a conferir-lhes condições tarifárias diferenciadas.
Ocorre que, em muitos casos, estas políticas se cingem aos usuários de grande volume, aplicáveis somente aos empreendimentos mais vultosos, como grandes centros comerciais e indústrias. Há, com isso, um usuário do “meio” da cadeia, como comércios de médio porte, que acaba estrangulado e tende a encontrar soluções alheias ao serviço público, a exemplo da contratação de caminhões pipa e a construção de poços artesianos.
É preciso que a regulação adote saídas criativas para problemas complexos que se apresentem, tendo em vista que a atração e a manutenção de novos clientes na rede compartilhada tendem a reduzir o valor da tarifa – já que há mais usuários pagando por um mesmo investimento –, beneficiando o sistema como um todo.
Uma alternativa possível – e que, naturalmente, precisa ser aprofundada em termos de impacto regulatório e equilíbrio tarifário – seria a possibilidade de realização de “consórcios” ou “condomínios” entre usuários de médio porte, de forma que, no agregado, seu consumo se equivalesse ao dos grandes usuários e, com isso, condições tarifárias semelhantes pudessem ser aplicadas.
Assim, haveria um incentivo para que estes usuários se mantivessem dentro da rede do serviço público, favorecendo o equilíbrio do sistema e a modicidade tarifária para toda a cadeia.