Regulação

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Regulação e autorregulação da educação superior: desafios e perspectivas

Que papel teriam as peças do quebra-cabeça da regulação da educação?

Imagem: Pixabay

Veiculou-se recentemente na imprensa a intenção do governo federal de implementar sistema de autorregulação do ensino superior privado, diminuindo o aspecto cartorial da regulação do Ministério da Educação.

As diretrizes do projeto ainda estão em aberto, o que suscita algumas perguntas: trata-se simplesmente de eliminar a regulação estatal em prol da autonomia dos players privados? Ou teríamos o que a teoria regulatória moderna chama de “co-regulation”, uma repartição de funções entre Estado e mercado? Quem faria o quê? Que papel teriam as peças do quebra-cabeça da regulação da educação?

Sim, porque se trata efetivamente de um quebra-cabeças: o MEC conduz os processos de autorização e reconhecimento de cursos; o Conselho Nacional de Educação conduz o credenciamento e recredenciamento de instituições, funcionando também como instância recursal das decisões do MEC; o INEP realiza avaliação in loco por intermédio de comissões ad hoc, aplica o Enade e formula indicadores estatísticos de qualidade; a Comissão Técnica de Acompanhamento da Avaliação (CTAA) é a instância recursal para discutir relatórios de avaliação in loco; e, por fim, a Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (Conaes) fixa diretrizes para a avaliação in loco. Cada instituição de educação superior conta ainda com uma Comissão Própria de Avaliação responsável pela auto-avaliação interna da instituição.

Esse sistema é o resultado de cerca vinte anos de política regulatória na educação superior e registra diversos aspectos positivos. Mudar uma das peças implica rever o papel das demais.

Mas há espaço para aprimoramento: os custos de transação de decisões regulatórias tomadas nesse contexto são consideravelmente elevados. Ao mesmo tempo, o Plano Nacional de Educação fixou a meta de elevar a taxa de matrículas de estudantes com idade entre 18 e 24 anos de 18% para 33% até 2024, o que significa incorporar algo em torno de 3 milhões de jovens (hoje são 8 milhões de matrículas). Vale a pena, portanto, rediscutir o arranjo regulatório vigente.

Diferentemente dos setores regulados clássicos (por exemplo, telecomunicações, energia elétrica, petróleo e gás, transportes), em que a regulação controla barreiras à entrada e parametriza a concorrência a fim de equilibrar eficiência alocativa, regras tarifárias, qualidade do serviço e o estímulo a novos investimentos, a regulação da educação foca em primeira linha a qualidade dos cursos. Não é, portanto, regulação econômica em sentido estrito.

De acordo com a legislação aplicável, a regulação educacional se apoia em um instrumento central: as comissões de avaliação in loco, pois elas subsidiam a autorização de cursos e o credenciamento de instituições.

A avaliação in loco é importante, mas é preciso considerar que o INEP tem realizado cerca de 6.000 visitas anuais em um setor composto por pouco mais de 2.000 instituições (quase três comissões de avaliação por instituição, por ano). O problema é que esse esforço produz pouca informação: as visitas seguem um roteiro formal de conferência de documentos (projetos pedagógicos, planos de carreira docente etc.) e averiguam, essencialmente, a infraestrutura física das instituições.

Simplesmente eliminar as comissões de avaliação in loco, contudo, pode não ser a solução. Alguns exemplos de medidas passadas de desburocratização ilustram os riscos.

Os centros universitários foram criados por decreto em 1997, com autonomia para criar cursos e aumentar vagas independentemente de autorização do MEC (sem o “cartório” regulatório, portanto). O resultado imediato foi a ampliação acelerada da oferta de cursos superiores, com queixas relativas à manutenção da qualidade. O mesmo ocorreu com a educação a distância (EaD): decreto de 2005 replicou, para a EaD, a autonomia de universidades e centros universitários para criar cursos independentemente de autorização prévia do MEC (mais uma vez, dispensando o “cartório”). Verificou-se o mesmo efeito: expansão frenética de matrículas, com queixas quanto à qualidade. E, por fim, em 2017, portaria ministerial dispensou a comissão de avaliação in loco para polos de EaD. O resultado, segundo estimativas apuradas pela imprensa, foi a duplicação dos polos de EaD em seis meses: saltaram de 7.000 para 14.000, reiterando-se as suspeitas quanto à perda de qualidade.

A implementação de algum sistema de autorregulação que diminua o peso burocrático da regulação educacional – para as instituições e também para o próprio órgão regulador – parece fazer sentido, mas deve ser ponderada com cautela, principalmente à luz do histórico regulatório do setor.

Hipoteticamente, seria possível cogitar um sistema de acreditação: agências acreditadoras privadas (e não as próprias instituições de educação) poderiam certificar aspectos pedagógicos e de gestão, diminuindo assim a necessidade de avaliação in loco. As comissões do INEP poderiam ser reservadas a casos sensíveis – por exemplo, novos entrantes e processos de supervisão e monitoramento. Trata-se, claro, de ideia inicial que precisa ser discutida e aprimorada.

O importante é substituir a rotina regulatória por uma nova inteligência regulatória, encontrando alguma divisão de trabalho entre o MEC e o setor privado, em linha com o que a doutrina constitucional alemã designa por “autorregulação regulada”, na célebre formulação de Hoffmann-Riem, jurista e ex-ministro da suprema corte alemã: uma mudança no papel do Estado dinamizada pela participação do setor privado.

De qualquer forma, o debate em torno de mudanças na regulação educacional é oportuno à luz dos desafios do setor.


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