Regulação

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Noronha: o barato pode sair caro

Bolsonaro erra nas críticas. Contrato de concessão firmado foi inspirado em práticas internacionais bem-sucedidas

Imagem: Pixabay

Recentemente, o presidente da República qualificou como um “roubo praticado pelo governo federal” o valor cobrado dos visitantes de Fernando de Noronha. No rompante, disse que o ingresso de R$ 106,00, para brasileiros, e R$ 212,00, para estrangeiros, relativos à permanência por 10 dias no Parque, seria revisto. Foi além. Postou mensagem dizendo que “Fernando de Noronha é um exemplo de como não se deve fazer turismo”.

Bolsonaro erra. Vejamos o porquê.

Fernando de Noronha é um distrito de Pernambuco, formado por 21 ilhas. Em 2001, o arquipélago foi inscrito pela UNESCO (Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura) como patrimônio natural mundial.

Aproximadamente 70% de sua área compõe o Parque Nacional Marinho de Fernando de Noronha, onde estão localizadas a maior parte dos atrativos turísticos. 30% do território do arquipélago abriga os moradores que somam aproximadamente 3.000 pessoas (dados do IBGE).

O governo de Pernambuco é responsável pela área habitável do distrito (30%), categorizada em nossa legislação como “Área de Proteção”. O Estado cobra, com base na Lei Estadual nº 10.403/1989, uma Taxa de Preservação Ambiental (TPA) de R$ 73,52 por dia de permanência no Parque1.

O Parque Nacional, por sua vez, é operacionalizado por meio de uma concessão firmada pela União (por meio do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, ICMBio, autarquia vinculada ao Ministério do Meio Ambiente).

Portanto, o visitante de Noronha, para vivenciar a experiência completa no arquipélago, arca com a TPA (estadual) e com o valor de ingresso no parque (concessão federal), além dos gastos de viagem. O presidente ataca o valor estabelecido contratualmente pela União.

O Estado com frequência recorre à iniciativa privada para atingir os objetivos que lhe são constitucionalmente impostos. Isso também ocorre para viabilizar a preservação ambiental e promover o turismo ecológico, mundo afora, pois já se percebeu que a preservação ambiental não é fruto de ideologia. Países que investem na preservação obtêm ganhos econômicos com isso.

O contrato de concessão firmado em Noronha foi, justamente, inspirado em práticas internacionais bem-sucedidas que conciliam as exigências legais de preservação de determinando território com as possibilidades de exploração econômica decorrentes da visitação da área.

Uma das parcerias voltadas à promoção do turismo e do meio ambiente saudável são as concessões conhecidas como “whole-park”, modelo difundido nos Estados Unidos — país exaltado por Bolsonaro pelas suas “boas práticas”.

Comum em países com turismo ecológico desenvolvido, tais contratos envolvem a cobrança de preços públicos ou taxas dos visitantes de parques. A empresa privada recebe tais valores (integral ou parcialmente) como remuneração por oferecer utilidades ou serviços aos visitantes. Geralmente o Poder Público exige que a empresa ofereça sistema de controle de entrada e saída de acordo com a capacidade de carga estabelecida pela legislação ambiental, apoio na fiscalização ambiental, capacitação de pessoal para orientar os turistas, atividades de educação ambiental, melhorias para a comunidade do entorno, construção, manutenção e operação de trilhas, banheiros públicos, centros de apoio aos visitantes, lanchonetes e restaurantes, entre outros. Mas o que de mais importante os concessionários que exploram os parques têm que oferecer — e oferecem — são medidas que garantam a proteção daquela riqueza natural.

Contratos deste tipo costumam ser de longo prazo, então, é comum que as partes revejam e adequem as obrigações inicialmente avençadas às novas necessidades e tecnologias. Sempre que presente, o quadro de indicadores de desempenho (conhecido como key performance indicator – KPI) também é atualizado. Em termos simples, se o poder público e os usuários dos serviços oferecidos no parque estiverem satisfeitos, a empresa receberá o valor máximo. Se, contudo, for comprovado que as atividades prestadas pela empresa estão aquém do avençado, ela receberá menos. Os critérios para o cálculo dessa remuneração variável da empresa parceira devem ser objetivamente estabelecidos no “KPI”.

De acordo com os dados disponibilizados pelo National Park Service – Agência do Governo Federal dos Estados Unidos — os preços praticados pelos parques norte-americanos giram em torno de US$ 15 ao dia por pessoa, cerca de R$ 602. Em dez dias, um turista pagaria cerca de R$ 600 para visitar um parque – valor este próximo ao da TPA, cobrada pelo governo de Pernambuco, mas muito distante dos R$ 106 estipulados pela União e qualificados como “roubo” pelo presidente.

Trazendo a comparação para o território nacional, em uma viagem de 10 dias de um brasileiro, a taxa cobrada pelo ente estadual é cerca de 5 vezes maior daquela cobrada pelo governo federal, mesmo sendo a área do Parque Nacional correspondente a 70% do arquipélago.

A revisão do valor mais baixo induz à falsa ideia de que esse seria o impeditivo para a visitação da Ilha, e não os custos relativos ao transporte aéreo, à hospedagem, aos passeios, à alimentação, à taxa estadual e ao transporte terrestre. Perto destes custos, o valor criticado pelo Presidente torna-se marginal.

Ou seja, não há estudo ou evidência alguma indicando que o valor de ingresso no Parque seja um fator que prejudique o turismo em Fernando de Noronha.

De mais a mais, desaparecer com a cobrança pelo ingresso no parque nacional não significa desaparecer com a necessidade de prestação dos serviços públicos federais nesse território. Como não é cogitável que o Presidente queira interromper todas as prestações de serviços de manutenção e operação hoje realizadas por meio de um contrato de concessão, reduzir ou não cobrar o ingresso de R$ 106 dos turistas significa transferir para o orçamento da União os custos para a preservação do Parque.

Nesse contexto, difícil imaginar que o rompante presidencial se torne efetivamente em ato administrativo fundamentado conforme manda a lei, considerando, inclusive, as consequências práticas da decisão (art. 20), sua necessidade e adequação (parágrafo único) e suas consequências jurídicas e administrativas (art. 21, todos da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro).

Isso porque a ideia do presidente, se levada adiante, custará caro aos cofres públicos e, provavelmente, prejudicará a prestação de serviços públicos federais.

Afinal, eventual revisão poderia levar ao rompimento contratual, fazendo com que a União precisasse arcar com indenizações, ao mesmo tempo em que passaria a ser a responsável pela prestação direta de serviços hoje prestados pela concessionária. Ademais, o lucro obtido com o turismo na Ilha, hoje em parte revertido para o próprio parque nacional, seria totalmente destinado aos operadores de turismo que lá estiverem sem qualquer compromisso com a ocupação ordenada desse bem público. Deles, o ICMBio não teria como exigir nenhuma contraprestação.

Ou seja, a União perderia parceiros privados que hoje atuam sob seu comando e aumentaria as suas despesas orçamentárias para que empresas lucrassem com o turismo desordenado numa área ambientalmente protegida, sem qualquer compromisso de preservação do bem público. Tudo isso sob o pretexto de aumentar visitações num local que hoje não sofre de escassez. Isso sim seria um exemplo de como não se deve fazer turismo.

A Ilha é um dos destinos mais populares no “TripAdvisor”, o maior site especializado em turismo do mundo, e a sua visitação vem aumentando ano a ano.

Os desafios do arquipélago estão muito mais relacionados ao excesso do que à falta de demanda. A Ilha sofre com limitações físicas para a acomodar devidamente seus moradores e para recepcionar o grande volume de turistas. Atualmente, apenas 50% das residências possuem coleta de esgoto, o tratamento de lixo é insuficiente e a Ilha não possui fonte própria de geração de energia, sendo esta fornecida por uma usina termoelétrica movida a óleo diesel3.

O crescimento do turismo intensifica a demanda por infraestrutura e, no nosso entendimento, a atenção do Poder Concedente deveria estar voltada para equacioná-los, inclusive otimizando as relações contratuais ali estabelecidas.

A concessão de Fernando de Noronha está entre as pioneiras do Brasil no setor, passou e passa por diversos desafios, como é esperado que aconteça em contratos complexos como esse. O Poder Concedente, por meio do ICMBio, tem a prerrogativa de propor revisões no contrato a qualquer tempo, seja para propor novas obrigações ou reconsiderar os valores ali envolvidos. A parte contratada também pode propor alterações para melhor atingimento dos objetivos determinados pelo poder público. Entretanto, ambos devem respeitar o contraditório para preservar o existe de mais delicado em um contrato de concessão — o seu equilíbrio econômico-financeiro.

Por isso, atacar publicamente relações contratuais estabelecidas, ameaçando-as com imposições unilaterais, é uma péssima sinalização para qualquer interessado em estabelecer contratos com o poder público no Brasil.

Contratos como o de Fernando de Noronha podem certamente ser aperfeiçoados e ajustados aos novos anseios e realidades, mas devem, sobretudo, ser respeitados. Afinal, se não há nenhuma evidência de que o ingresso hoje praticado afasta o turismo, ninguém duvida que posturas instáveis de autoridades públicas geram insegurança jurídica e afastam investidores.

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