Regulação

Regulação

Chegou a hora da mudança nas telecomunicações

Que a montanha não tenha parido um rato

Anatel
Crédito: Fotos Públicas

Nos últimos dez anos, desde a fundação de nosso escritório, tivemos a oportunidade de acompanhar de forma muito próxima o desenvolvimento de diversos temas em setores regulados. É o caso da recém-publicada Lei 13.879, de 03 de outubro de 2019, que marca uma etapa relevante para o setor de telecomunicações. Essa iniciativa legislativa é fruto de um processo legislativo tumultuado e longo, mas igualmente resultado de um processo de reflexão em direção à modernização das formas de exploração dos serviços no setor de telecomunicações – o que é essencial para o desenvolvimento econômico na atualidade.

Embora o escopo da Lei 13.879/2019 seja mais abrangente do que a modificação do regime das concessões de serviço público e o estabelecimento de regras para a sua migração para autorizações (exploradas em regime privado), esse foi o principal mote das alterações ali presentes – e será o foco deste artigo.

A discussão que antecedeu esse movimento remonta ao Seminário “Concessões em Telecomunicações”, promovido por uma parceria entre a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL) e a Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas (FGV Direito SP), em 17 de junho de 2015. Naquela oportunidade, os reguladores, órgãos de controle, economistas e juristas se reuniram para debater os problemas e os limites provocados pelos contratos de concessão, principalmente em função do seu limitado escopo – o Serviço Telefônico Fixo Comutado – e da proximidade do fim das concessões.

Em um cenário no qual a demanda da sociedade já havia migrado para há tempos para serviços de dados de alta velocidade, a banda larga, os contratos de concessão já davam sinais de debilidade e tinham exaurido sua utilidade. Uma mudança se fazia claramente necessária. Assim, poucos meses após a realização do Seminário, o Deputado Daniel Viela apresentou o PL 3.453/2015, proposta que encabeçou as discussões no âmbito do Poder Legislativo.

O cerne da proposta legislativa, mantida na legislação aprovada, é o estabelecimento de condições para a extinção antecipada das concessões, prevendo que as antigas concessionárias assumissem compromissos de interesse da coletividade associados a investimentos em banda larga, como contrapartida à migração para um regime de autorização (privado).

Com uma única medida, solucionam-se ao menos dois problemas sérios do setor, conforme já pontuamos anteriormente: (i) contrato cujo escopo é obsoleto e sem qualquer vínculo com as demandas da sociedade – que, além de representarem um ônus para as próprias concessionárias, consomem recursos que poderiam ter outra destinação; e (ii) solução para o problema da reversibilidade de bens – ponto que retomaremos adiante. As incertezas sobre esses pontos prejudicam a atração de investimentos no setor.

Após a tramitação na Câmara dos Deputados, a proposta foi enviada ao Senado, onde foi recebida como PLC 79/2016. Ciente da necessidade de avançar rapidamente para a regulamentação do modelo, a Anatel chegou a promover uma Consulta Pública voltada a coletar subsídios para a mudança do modeloi. Na mesma linha, o atual Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações – MCTIC também promoveu uma Consulta Públicaii e um estudoiii, cujos elementos e conclusões pautaram a Portaria 1.455/2016, que indica a migração como caminho para as atuais concessõesiv. Ou seja, houve um momento de convergência quanto à identificação de uma prioridade entre todos stakeholders envolvidos no desenho e implantação das políticas públicas de telecomunicações no Brasil.

Contudo, o contexto político do País levou a uma desaceleração da tramitação da proposta legislativa, além de questionamentos acerca do mérito das alterações propostas, sobre os quais já tivemos a oportunidade de nos manifestar. O debate em torno da migração foi essencial para consolidá-la como uma alternativa apta a atender aos interesses da sociedade, mas acabou por se estender um tempo demasiadamente longo – muito em função de um “erro” na tramitação legislativa, que obrigou a uma segunda rodada de discussão no Senadov.

Nota-se, pelo histórico acima que, entre a compreensão da necessidade de se criar um novo modelo de exploração dos serviços e sua final aprovação, passaram-se mais de quatro anos. Um ponto sensível da migração é, justamente, que uma parcela do seu valor é relacionada com o fator tempo: quanto mais se demora para sua realização, menor será o saldo de investimentos em banda larga.

A sanção da Lei 13.879/2019 (sem vetos, diga-se de passagem) deve ser comemorada, mas o tempo urge e os desafios ainda são muitos. Destacamos aqui dois pontos que, em nossa visão, representam uma pauta mais imediata para ponderação.

Em primeiro lugar, é importante que a Anatel avance, como fez no passado, em um movimento rápido de coleta de subsídios voltados a estabelecer as regras que pautarão a migração das concessões para as autorizações. Isso é fundamental para que todos os envolvidos possam ter ciência das etapas, custos e oportunidades envolvidos em uma eventual migração, conferindo segurança jurídica ao novo modelo.

Em segundo lugar, é igualmente importante que os debates em torno da quantificação dos investimentos sejam pautados pela legalidade, razoabilidade e, por que não, bom senso. Já advertimos, no passado, que a expectativa de haver um pote de ouro em favor da União em relação à quantificação dos bens reversíveis é irrealvi – algo que precisa ser compreendido por todos, inclusive (e, dada a conjuntura atual, principalmente) pelos órgãos de controle.

De fato, a análise das regras de reversibilidade do setor não permite que se chegue a essa conclusão, justamente por: (i) circunscrever o instituto à posse dos bens – e não a sua propriedade; (ii) indicar que a reversão da posse incorre apenas sobre os bens essenciais e efetivamente empregados no serviço; e (iii) no caso dos bens multisserviço (v.g., dedicados também aos serviços móveis e de dados), que apenas a parcela dedicada a suportar o serviço de voz em regime público deve ser atingida. Vale destacar que todos esses aspectos são reforçados pela própria redação da Lei 13.879/2019, que não pode ser relativizada para amparar concepções de reversibilidade já incompatíveis com a própria sistemática anterior da Lei Geral de Telecomunicações.

Dados da Anatel apontam que a assunção dos serviços pela União em 2025, data do encerramento dos atuais contratos, acarretariam um ônus para o Tesouro correspondente a R$ 43.000.000.000,00 (quarenta e três bilhões de reais) por anovii. Portanto, além de terem um objeto obsoleto, as concessões incorporam um potencial prejuízo significativo para a União se não houver um desenho adequado para sua migração. É preciso lembrar que a vantagem desse movimento corresponde, justamente, a aproveitar o tempo em favor da União, através da antecipação de investimentos que viriam apenas após 2025.

Caso a migração não ocorra, por conta de uma supervaloração equivocada das concessões, o tamanho do prejuízo para o Tesouro já está claro. O que não pode ser mensurado, ainda, é o impacto de permanecermos discutindo orelhões e arremedos de políticas públicas ao invés de projetos de banda larga pelos próximos cinco anos.

Por fim, embora a Lei 13.879/2019 seja um alento, ainda restam pontos a serem ajustados, como o endereçamento dos problemas que restringem o uso dos recursos arrecadados pelo Fundo de Universalização dos Serviços de Telecomunicações – FUST. O avanço do setor depende da conjugação dos resultados da adaptação das concessões e da aplicação eficiente dos recursos do FUST nos próximos anos, seguindo a lógica estabelecida pela LGT desde sua origemviii.

O cenário atual é, portanto, promissor e ao mesmo tempo desafiador. Ainda é preciso avançar na regulamentação, na definição das regras para extrair o que há de melhor na nova legislação. Mas é necessário um diálogo amplo para evitar que a montanha, em sua gestação de quatro longos anos, tenha parido um rato.

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i Cf. Consulta Pública n. 2/2017, de 11.01.2017.

ii “Revisão do Modelo”, consulta pública disponível em http://www.participa.br/revisaodomodelo, acesso em 06.10.2019.

iii Cf. “Alternativas para a revisão do modelo de prestação de serviços de telecomunicações”, Relatório final do Grupo de Trabalho constituído pelo MCTIC e a Anatel, 2016.

iv Portaria n. 1.455, de 08 de abril de 2016.

v Conforme decidido pelo Supremo Tribunal Federal no âmbito do Mandado de Segurança n. 34.562, Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 05.10.2017.

vi Cf. “Do orelhão à banda larga: desmistificando o PL 79/2016”. JOTA, 09 de março de 2017, disponível em https://www.jota.info/paywall?redirect_to=//www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/do-orelhao-a-banda-larga-desmistificando-o-pl-792016-09032017, e “Estamos perdendo a hora da mudança nas telecomunicações”. JOTA, 17 de julho de 2018, disponível em https://www.jota.info/paywall?redirect_to=//www.jota.info/tributos-e-empresas/regulacao/estamos-perdendo-a-hora-da-mudanca-nas-telecomunicacoes-17072018.

vii Informe n. 27/2019/PRRE/SPR, de 29.04.2019.

viii PEREIRA NETO, Caio Mario Silva Pereira e ADAMI, Mateus Piva. “O desafio da universalização de telecomunicações: Um balanço após 15 anos de LGT”. In: Sérgio Guerra. (Org.). Regulação no Brasil: uma visão multidisciplinar. 1ª ed. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2013, v. 1, p. 189-225.


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