Hyndara Freitas
Na semana passada, o Supremo Tribunal Federal (STF) começou a julgar mais de 20 dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal. No ponto que mais gerou discussões, o plenário formou maioria para barrar a diminuição de salários de servidores. A possibilidade é aventada para cumprir o teto de gasto com pessoal nos Poderes.
O ministro Gilmar Mendes acompanhou o entendimento do relator Alexandre de Moraes, que votou pela constitucionalidade dos parágrafos 1º e 2º do artigo 23 da LRF, de maneira a permitir os estados, municípios e União a diminuírem jornadas e proporcional salário do servidores para se adequarem aos limites impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Em seu voto, Gilmar Mendes alertou para a grave situação fiscal de diversos Estados, dizendo que já não é permitida a redução de vencimentos, mas muitos estados vêm parcelando os salários de servidores para equilibrar as contas. Disse que os pressupostos contidos no artigo 169 da Constituição, que elenca as medidas a serem tomadas em caso de atingir o limite de gastos com pessoal, já se verificam na realidade.
“Por que ninguém de nós ousa dar uma liminar para proibir o parcelamento de salários? É proibido, porque, claro, se o salário é irredutível, tem que ser pago também na integralidade. E nós não estamos falando de Estados longínquos da Amazônia, estamos falando do Rio de Janeiro, estamos falando do Rio Grande do Sul, estamos falando de Minas Gerais. É essa a realidade, portanto aquilo que, de alguma forma, infelizmente, se prevê no artigo 169, os pressupostos talvez já estejam aí prestes a ocorrer. Então, é essa questão que se coloca, é esse o pano de fundo”, disse Mendes no voto.
Assim, Gilmar votou por suspender a liminar concedida pelo Supremo em 2002, que suspendeu a aplicação do dispositivo da LRF, e permitir a diminuição de salários de servidores. “Nós não estamos discutindo essa questão, talvez como fizéramos lá atrás, num contexto alheio à crise fiscal. A crise fiscal está aí! Ainda há pouco eu conversava com uma funcionária do Supremo Tribunal Federal que se referia à situação da sua progenitora, mãe, aposentada, que dizia: ‘Que saudade dos governos anteriores do Rio Grande do Sul, porque eles pagavam o salário, ainda que com atraso, agora já não conseguem pagá-lo’. Portanto, nós estamos vivendo essa realidade!”, argumentou o ministro.
Mendes destacou que a própria Constituição permite medidas mais graves do que a LRF, como a demissão de servidor estável em caso de grave crise fiscal. “Essa crise desenhada aqui no art. 169 já se verifica! E o que o legislador complementar quis fazer foi exatamente, fazendo uma leitura de um poder de conformação, mitigar a consequência que viria da aplicação radical do 169. Em momento de grave crise fiscal, deve ser permitida a redução da jornada de trabalho acompanhada da redução proporcional dos salários, além da extinção dos cargos e funções, com a redução dos valores correspondentes”, falou.
Leia a íntegra do voto de Gilmar Mendes abaixo:
“Senhor Presidente, essa questão, como se viu, é extremamente divisiva e bastante sensível. Mas nós estamos a lidar com um tema também da vida real, da la real politik. Há vários caminhos, como inclusive para o câncer. Marco Maciel me contava que um certo amigo dele, desembargador, decidira lidar com o câncer e disse assim: “Eu vou enganar o câncer.” E o outro disse: “Não, eu vou tratar do câncer.” O que tratou do câncer sobreviveu, ou aquele que decidiu enganar o câncer morreu. Há o caminho da Grécia e há o caminho de Portugal. Enfrentar a questão e dar a sua disciplina, ou fraudar pagamentos e, ao fim e ao cabo, ter uma bancarrota como resultado.
É preciso olhar isso com esse olhar, com essa responsabilidade.
Neste momento, salvo engano, nós temos oito estados que autodeclararam –
portanto, nós não estamos fazendo poesia – calamidade financeira. Muito
provavelmente, todos eles estão com salários atrasados. Por que ninguém de nós ousa dar uma liminar para proibir o parcelamento de salários? É proibido, porque, claro, se o salário é irredutível, tem que ser pago também na integralidade. E nós não estamos falando de Estados longínquos da Amazônia, estamos falando do Rio de Janeiro, estamos falando do
Rio Grande do Sul, estamos falando de Minas Gerais. É essa a realidade, portanto aquilo que, de alguma forma, infelizmente, se prevê no artigo 169, os pressupostos talvez já estejam aí prestes a ocorrer. Então, é essa questão que se coloca, é esse o pano de fundo.
O Ministro Lewandowski fere um tema relevante, que é a
questão dos juros. Claro, e há até um discurso em torno disso, para certo segmento. Mas por que este peso dos juros no nosso orçamento? Porque contraímos dívida. Inclusive, para a sustentação do Real, a União assumiu as dívidas dos estados. Essa é a pura realidade, os estados tiveram o seu endividamento, que era altíssimo, minimizado, porque jogava nas roletas do overnight. A rigor, a União faz essa repactuação, mas para isso assume dívidas. Por isso o serviço da dívida é muito alto.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI – Ministro Gilmar Mendes, Vossa Excelência me permite? Com muito respeito, eu observaria o seguinte: Por que não se faz uma moratória na dívida e se quer fazer uma moratória nos vencimentos dos servidores? É uma opção política. Estamos fazendo a opção em detrimento dos servidores quando nós poderíamos fazer uma opção em detrimento daqueles que são economicamente mais fortes, mais hígidos, mais capazes de suportar uma moratória dessa natureza?
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES – Vou responder a
Vossa Excelência com um artigo, acho que de ontem ou de anteontem, do Marcus Melo, na Folha de S. Paulo, que divide os países em países desenvolvidos, subdesenvolvidos, Japão e Argentina. Quem faz opção pela moratória da dívida de maneira sistêmica termina como a Argentina.
Eu vou prosseguir, Presidente, no voto, mas é só para fazer esse pano de fundo diante dessas colocações.
O serviço da dívida tem a ver com dívidas que foram contraídas e, claro, o ideal é que haja o pagamento. Mas as escolhas são muitos complicadas. Para ficarmos em dois exemplos conhecidos, e nós os conhecemos bem, há o caminho da Grécia e há o caminho de Portugal. Assumir a dívida, tratá-la como existente, tentar fazer cortes de gastos e se adaptar ao orçamento, ou eventualmente enganar o câncer.
A Corte deferiu a medida cautelar para suspender a eficácia da
expressão “quanto pela redução dos valores a ele atribuídos”, contida no § 1º do art. 23, bem como a integralidade do § 2º, de sorte que apenas a possibilidade de extinção de cargos ou funções remanesce entre as elencadas no art. 23 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Entendeu o Tribunal que os dispositivos em questão, ao facultarem ao Poder Público a redução da jornada de trabalho com a adequação da remuneração à nova carga horária do servidor, violariam o princípio da irredutibilidade dos vencimentos, bem como ultrapassariam as medidas listadas pelo § 3º do art. 169 da Constituição.
Penso que não deve ser esse o encaminhamento devido, com as vênias de estilo. Eu volto a destacar: nós não estamos discutindo essa questão, talvez como fizéramos lá atrás, num contexto alheio à crise fiscal. A crise fiscal está aí!
Ainda há pouco eu conversava com uma funcionária do Supremo Tribunal Federal que se referia à situação da sua progenitora, mãe, aposentada, que dizia: “Que saudade dos governos anteriores do Rio Grande do Sul, porque eles pagavam o salário, ainda que com atraso, agora já não conseguem pagá-lo”.
Portanto, nós estamos vivendo essa realidade! Essa crise desenhada aqui no art. 169 já se verifica! E o que o legislador complementar quis fazer foi exatamente, fazendo uma leitura de um poder de conformação, mitigar a
consequência que viria da aplicação radical do 169. Em momento de grave crise fiscal, deve ser permitida a redução da jornada de trabalho acompanhada da redução proporcional dos salários, além da extinção dos cargos e funções, com a redução dos valores correspondentes.
Nesse sentido, registro relevante observação doutrinária sobre o tema, de um dos autores, inclusive, da Lei de Responsabilidade Fiscal, juntamente com Luciano Fuck e com Celso Barros, que é o José Roberto Afonso: “Com efeito, diante do quadro atual, as medidas previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal, ainda que severas, podem parecer menos profundas e restritivas para o funcionalismo público do que as previstas no próprio texto da Constituição. Vale dizer, perde-se parte do salário (artigo 23, parágrafo 2º, da LRF), em vez de toda a remuneração do cargo (…).”
Quer dizer, é o art. 23, § 2º, vis-à-vis ao art. 169, § 4º, da Constituição, tal como já expôs, de maneira muito clara, o Ministro Alexandre de Moraes. A perda do cargo representa, na verdade, a perda de um investimento na própria carreira, de todo o tempo que a ele foi dedicado, com essas consequências que nós conhecemos.
Da mesma forma, também na perspectiva da Administração Pública, o funcionamento com jornada reduzida parece preferível à integral paralisação, em decorrência da demissão dos servidores e da vedação à admissão dos novos. Entendo que não devemos desconsiderar o quadro econômico atualmente enfrentado pelo país e que afeta diversos servidores, das mais variadas carreiras. Em momentos de crise, é possível que surja a necessidade de realização de ajustes na administração pública, de forma a evitar que medidas mais graves precisem ser tomadas, inclusive a fim de evitar a total impossibilidade de pagamento de remuneração de servidores ou a extinção dos cargos.
Destaco, no ponto aqui discutido, que no auge da crise econômica em Portugal, a Lei do Orçamento do Estado para o ano de 2011 determinou – e isso já foi falado aqui – a redução de 3,5% a 10% das remunerações dos trabalhadores da Administração Pública e do setor público empresarial, aí incluído os cargos de Presidente da República, Primeiro-ministro, deputados da Assembleia da República, Juízes do Tribunal Constitucional assim como toda a magistratura e Ministério Público. Já em 2011, a Lei do Orçamento do Estado para o ano de 2012 ampliou a abrangência das reduções, apontando a necessidade de suspensão do pagamento dos subsídios de férias e de Natal, inclusive dos aposentados e reformados.
As duas leis foram contestadas perante o Tribunal Constitucional português, que, em casos relacionados à políticas de austeridade, passou a produzir o que se tem chamado jurisprudência da crise. Em decisões atuais, a Corte tem reiterado jurisprudência iniciada na década de oitenta, sobre a
proibição do retrocesso, procurando adaptar-se, todavia, a problemas específicos advindo da situação econômica do país (os acórdãos nº 396 de 2011 e nº 353 de 2012.)
Eu já lembrei aqui que um dos âncoras do pensamento do professor Konrad Hesse naquela célebre palestra, hoje um clássico sobre A Força Normativa da Constituição, era a ideia de que era preciso que houvesse norma para as situações excepcionais, que houvesse na Constituição alemã, deplorava, então, Hesse àquela época, na lei fundamental, que era recém-promulgada, uma
disciplina do estado de necessidade. Exatamente era esse o pensamento, porque assim a Alemanha ficaria livre da tutela dos seus aliados e poderia se defender dos problemas que, de alguma forma, se materializariam. E aí ele produz aquela frase multi citada é preciso disciplinar o estado de necessidade porque do contrário o que que acaba por ocorrer? A regulação por sua excelência o fato. Daí Hesse dizer Not Kennt Klein Gebot, não se submete a necessidade a postulados, ou isto está disciplinado ou será disciplinado pelos fatos.
O que o legislador complementar tentou fazer aqui, diante inclusive da cláusula da possibilidade de exoneração, de ruptura, foi de fato disciplinar esse estado de necessidade que se coloca – nós desconhecemos isso? A toda hora encontramos pessoas de todos os estados do Brasil que estão com seus
salários parcelados, no plano estadual e no plano municipal. E, certamente, não lhes ocorreu ir à Justiça dizendo eu quero romper com o vínculo. Porque obviamente a alternativa outra seria o desemprego. Esse é o quadro real. A primeira vez que esse Tribunal se debruçou sobre essa questão, creio sob a Constituição de 88, foi em 2010, a Governadora do Rio Grande do Sul, Yeda Crusius, disciplinou esse parcelamento.
Desde então, quantos são os casos de parcelamento em todo o Brasil!? E volto a
dizer, não estamos a falar dos estados periféricos; estamos a falar do Rio Grande do Sul; estamos a falar do Rio de Janeiro; estamos a falar de Minas Gerais, cuja situação – esses dias, ouvia de uma autoridade fazendária, disse que é pior do que a do Rio de Janeiro. É nesse contexto que devemos também ler esta norma. Oxalá ela fosse apenas uma abstração. Oxalá ela se destinasse a um momento de crise que nós não viveríamos na nossa geração e dos nossos sucessores. Contudo, a realidade aí está: duríssima.
Ainda ontem, quando discutíamos o art. 9º e aquela disposição
sobre a adaptação – e é muito curioso que se diz “não, não pode haver esse tipo de redução unilateral”. Na vida prática, já isto acaba por ocorrer, porque, em muitos Estados, por impossibilidade, inclusive, os governadores fazem o repasse do duodécimo com redução, com abatimento. Já assisti a conversa de governador e de presidente de tribunal traduzindo exatamente esse tipo de situação. De modo que é preciso que nós saibamos a alternativa que
vamos deixar se entendermos insubsistente a cláusula do art. 23, é a alternativa da exoneração, tal como previsto no texto constitucional.
Mas eu dizia então: “oito estados da federação e o Distrito Federal parcelaram
salários de servidores públicos.” Veja, eu estou falando de tantos Estados e estou esquecendo a situação do Distrito Federal, mas aqui estão importantes destaques Rio Grande do Sul Rio de Janeiro e Minas Gerais.
“Quanto a este último estado (MG), a questão foi
judicializada neste STF e o Presidente, Min. Dias Toffoli, deferiu
medida cautelar na STP 78, para determinar a suspensão da decisão
que determinou o pagamento dos servidores públicos da educação,
até o quinto dia útil de cada mês, excluindo-os da escala de
pagamento do funcionalismo público em geral, elaborada pelo
estado. Em outros termos, essa decisão placitou a possibilidade
excepcional de parcelamento de salário de servidores, em contexto de
grave crise fiscal.”
E é muito interessante aqui: Ou se regula excepcionalmente o parcelamento, ou ele será feito sem qualquer regulação, à galega! Por isso que se tem entendido que um certo escalonamento ou pagamento para aquele que tem menor salário é razoável dentro desse contexto. E veja, portanto, essas questões precisam ser levadas em conta nesse contexto. Agora, se o parcelamento é inconstitucional, por que não ousamos, então, não dar uma liminar proibindo o parcelamento? E verifica que a decisão seria puramente, seria mera vox, não teria nenhum significado, porque estaria mandando um paraplégico andar, e, certamente, depois, ele teimaria em não andar. Essa é a realidade, portanto este é o caso recente de Minas Gerais.
Refiro-me à Suspensão de Segurança. Registro que também
precisei enfrentar essa questão, quando estive no exercício da Presidência da Corte, em processo proposto pelo Estado do Rio Grande do Sul – Suspensão de Segurança 3.154. Assentei: A interpretação das normas constitucionais em questão, no sentido de um pensamento jurídico de possibilidades, pode fornecer
soluções adequadas ao problema em exame. O ato da Chefe do Poder Executivo do Estado do Rio Grande do Sul – Governadora Yeda Rorato Crusius – enquadra-se numa situação excepcional, em que as finanças públicas estaduais encontram-se em crise. As garantias constitucionais da irredutibilidade e do pagamento em dia da remuneração dos servidores públicos devem ser interpretadas, nesse contexto fático extraordinário, conforme o “pensamento do possível “.
Nesse juízo sumário de delibação, portanto, entendo que a medida adotada pela Governadora do Estado do Rio Grande do Sul não desborda dos parâmetros de proporcionalidade e razoabilidade, tendo em vista a situação excepcional em que se encontram as contas públicas estaduais. Não vislumbro afronta às garantias constitucionais em referência ou ao princípio da moralidade pública. Ressalte-se, outrossim, que não há, no caso, redução de remuneração – porque era caso de parcelamento. Ademais, o Estado do Rio Grande do Sul não está se recusando a pagar a remuneração de seus servidores, mas apenas prorrogando parte desse pagamento até o dia 10 de abril do presente ano por absoluta impossibilidade financeira. A medida é tópica, abrangendo apenas o pagamento da remuneração atinente ao mês de março de 2007, o que demonstra a sua adoção, num quadro de força maior, de extrema e excepcional necessidade.
Relembro, aqui, a expressão em alemão, trazida por Hesse, “Not kennt kein Gebot”: necessidade não conhece princípio. Daí a sua defesa enfática para que o texto constitucional contemple uma disciplina adequada do estado de necessidade ou do estado de emergência.
Na questão, ora sob exame, para se adequar ao limite de gasto com pessoal, a Constituição previu a possibilidade de redução das despesas como cargos em comissão e funções de confiança, além de autorizar a exoneração dos servidores não estáveis, até mesmo a de servidores estáveis, desde que neste último caso, ato normativo motivado, cada um dos poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou a unidade administrativa, objeto da redução do pessoal. Dito isso, a mim, parece-me que o art. 23 estabelece medidas – tal como o Relator já expôs – menos restritivas, como redução dos valores atribuídos a cargos em comissão, funções de confiança e à redução temporária da jornada de trabalho, com adequação dos vencimentos à nova carga horária.
Se formos olhar, Senhores Ministros, todos os casos tido aqui no Supremo Tribunal Federal sobre busca dos Estados, inclusive no enquadramento
das medidas excepcionais para obtermos o tratamento fiscal menos gravoso por parte do poder público, veremos que há a todo esse quadro. Vossa Excelência, Ministro Fux, salvo engano, deu uma liminar
para o Estado de Minas Gerais a propósito dessa temática. Eu decidi um caso,
recentemente, sobre o Estado de Goiás, buscando um regime financeiro menos
gravoso ou mais vantajoso, considerando….
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX – A minha liminar, no caso,
foi para evitar que a União retivesse parte de uma verba destinada ao estado.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES – Parte de um fundo, por conta de não pagamento da dívida já existente. São múltiplos os casos que se colocam, e essa é uma dura realidade. Portanto, isso precisa ser levado em conta. E esta norma dos anos 2000 já previa ou antecipava o desenho desse estado de necessidade e um tratamento menos gravoso do que aquele que está no art. 169. Ora, se a própria Constituição prevê medida mais drástica, penso ser perfeitamente possível que o legislador, no exercício de seu poder normativo conformador, estabeleça alternativas menos restritivas, com o escopo de preservar postos de trabalhos em momentos de crise.
Nessa conjuntura, entendo que o restabelecimento da eficácia
das regras do art. 23 da Lei de Responsabilidade Fiscal – especialmente se
combinadas com a necessidade de concordância por parte dos servidores públicos afetados, em atenção ao princípio da irredutibilidade de vencimentos (art. 37, XV, CF) -, deve representar um instrumento fundamental de reequilíbrio das contas públicas e contenção da despesa com pessoal. Por isso que me manifesto no mesmo sentido que o eminente Relator, Presidente; com as vênias de estilo.