O mundo fora dos autos

Parte I

Por que o presidencialismo pode levar broncos ao poder

Constitucionalismo falha quando aventureiros ou boçais chegam à Presidência da República

O presidente Donald Trump e Mike Pence. 15 de setembro de 2018, na Sala do Tratado da Casa Branca. Foto Twitter/Fotos Públicas

“O sistema de eleição, aplicado ao chefe do poder executivo em um grande povo, apresenta perigos que a experiência e os historiadores assinalam suficientemente. (…) Os perigos que se temem no sistema de eleição são mais ou menos grandes, conforme o lugar que o poder executivo ocupa e a sua importância no Estado, conforme o sistema de eleição e as circunstâncias em que se acha o povo que o elege

Alexis de Tocqueville, A Democracia na América.

O livro de Bob Woodward sobre o atual presidente dos Estados Unidos vendeu mais de um milhão de cópias em apenas uma semana. Se tudo o que o consagrado jornalista diz em sua recente obra é verdade (e ele tem credenciais para que seja levado muito à sério), um sujeito bastante ignorante está governando os EUA. E aqui, em nosso desorientado país, quem está acompanhando a corrida eleitoral pode perceber que um político ainda mais bronco do que Trump poderá arrebatar a presidência. Mas como tudo isso é possível, lá e cá, em um sistema constitucional? Eis uma boa pergunta que todos nós que acreditamos no constitucionalismo, no Direito e na democracia deveríamos nos fazer.

Infelizmente, nossa doutrina constitucional tem se dedicado muito pouco a estudar a “casa de máquinas” da Constituição (na felicíssima expressão do jurista argentino Roberto Gargarella), absorvida que tem estado há anos com o fetiche algo tolo da hermenêutica. Enquanto procuram a pedra da roseta para fixar o software que finalmente desvelará o mistério das normas constitucionais, nossos juristas abandonaram o estudo da democracia, do sistema de governo, do equilíbrio entre poderes e do federalismo. Creio, com Gargarella, que para entender a nossa atual crise institucional precisamos estudar o hardware da Constituição, isto é, as instituições políticas. Então, para explicar o fenômeno dos “presidentes broncos”, precisamos, antes de mais nada, discutir como o presidencialismo foi criado (pelos americanos) e adaptado (pelos brasileiros). Gostaria de trocar algumas ideias com o leitor do JOTA sobre isso, e para tanto, vou dividir a minha coluna em duas partes, em razão da amplitude do tema. Hoje vou abordar os problemas do presidencialismo tal como concebido nos EUA e na semana que vem tratarei de algumas das complexidades da incorporação e evolução do sistema presidencial no constitucionalismo brasileiro.

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No abafadiço verão de 1787 da Filadélfia, os homens mais ricos e sábios das antigas treze colônias que haviam conquistado sua independência da Inglaterra alguns anos antes, em uma terrível e custosa guerra, se reuniram para criar uma nova forma de governo. Dentre outras invenções até então inauditas, eles conceberam o presidencialismo: um chefe de Estado e governo a ser eleito de forma indireta para um mandato de quatro anos. Por que e para quê? Isso, afinal, não existia em lugar algum.Os treze estados, independentes já há alguns anos desde que o último tiro fora disparado na batalha de Yorktown, em 1781, estavam mergulhados em um caos político e econômico. Assembleias populares (e populistas) governavam despoticamente, emitindo papel moeda e perdoando dívidas públicas e privadas; legisladores demagogos investiam-se em funções judiciais e governadores eram depostos ao sabor de maiorias eventuais; os estados envolviam-se em guerras fiscais e disputas sobre navegação dos rios. Rebeliões populares estouravam contra a cobrança de impostos, como na sangrenta Revolta Shays, no oeste de Massachusetts. Os novos estados independentes da América eram motivo de chacota internacional e de cobiça das grandes potências coloniais.

Reunidos em Convenção na capital da Pensilvânia, os founding fathers, que eram a elite intelectual e econômica do país, perceberam que era necessário mudar, pois a “era da liberdade” e o governo despótico das assembleias estaduais estava pondo em risco seus negócios e direitos de propriedade. Eles se perguntavam: “foi por isso que lutamos contra a Inglaterra”?

Os trezes estados independentes, que até então se reuniam apenas ocasionalmente nos termos dos “Artigos da Confederação” (mais parecido com um tratado entre nações amigas do que com uma constituição), concluíram que precisavam unir-se em alguma forma de federação e estabelecer um governo nacional e centralizado, que desse racionalidade política e econômica para os norte-americanos, preservando-lhes a soberania perante as demais nações e assegurando aos proprietários os contratos e negócios jurídicos. Eles rapidamente entraram em acordo para criar um sistema federativo e uma autoridade central que coordenasse um orçamento comum para manter a segurança coletiva, as relações com os estados estrangeiros, uma política monetária e tributária uniforme e o comércio interestadual. Assim nasceram, ao mesmo tempo, a Constituição e os Estados Unidos da América.

Mas surgiu um problema, inerente à criação de um governo central em um país vasto e diverso, o qual consumiu mais tempo dos delegados à convenção. Quem seria o líder da nova nação? Como ele seria escolhido? Como seria controlado para que não abusasse do poder? Duas visões distintas sobre a democracia dividiam os convencionais. Na imagem fixada pelos cientista político norte-americano Isaac Kramnick, havia os adeptos do “espelho” e do “filtro”.

Os fiéis ao “espelho” eram seguidores de Thomas Jefferson (ausente da Convenção da Filadélfia porque estava servindo como embaixador na França), que acreditava na “democracia popular” e direta; segundo pensavam, os eleitos deveriam ser um reflexo fiel dos eleitores. Os sequazes da teoria do “filtro”, cujo maior defensor era Alexander Hamilton, defendiam que eleições diretas eram perigosas e que os candidatos deveriam se submeter a algum critério prévio de seleção. Além disso, em caso de abuso do poder, o eleito deveria sofrer um processo de responsabilidade política por outro poder.

A maioria dos founding fathers, como aristocratas de fato, pendia para as teses de Alexander Hamilton, pois tinha medo do populacho. Havia, é claro, um quê de demofobia em suas razões, como qualquer leitor dos Artigos Federalistas escritos pelo genial Hamilton percebe. Mas, apesar de seus preconceitos de classe, eles eram homens prudentes e sábios. Acreditavam que era importante que o eleitor conhecesse pessoalmente os candidatos, o que seria inviável em uma grande federação, mas possível em um colégio eleitoral mediante eleições “em dois graus”.

Tinham perfeita consciência de que o direito de voto, irrecusável, tenderia a ser universalizado e que no futuro um idiota dotado de talento demagógico e forte carisma poderia empolgar a massa e, uma vez no poder, ameaçar a própria República.

Não é coincidência, pois, que os mesmos founding fathers iluminados que criaram o presidencialismo tenham inventado também o colégio eleitoral e as eleições indiretas para Presidente (sistema que também resolvia problemas complexos de equilíbrio federativo, dando maior poder aos estados pequenos contra os grandes). Não custa lembrar, aliás, que a palavra “democracia” sequer aparece na Constituição da Filadélfia.

O sistema hamiltoniano de “filtro” prevalecera e as primeiras eleições presidenciais eram decididas voto a voto pelo colégio eleitoral ou mesmo pela Câmara dos Deputados (quando o colégio não conseguia obter uma maioria, pois no início da República sempre mais de dois candidatos competitivos se apresentavam). Não é coincidência que a eleição dos presidentes nas primeiras décadas do novo país culminasse quase sempre com a escolha claramente elitista de um dos patriarcas do país: Washington, Adams, Jefferson, Madison, Monroe, Quincy Adams. Somente homens “sábios” podiam almejar e chegar ao poder.

Depois da Décima Segunda Emenda (1804), que simplificou as regras das eleições presidenciais (embora mantido o colégio eleitoral) e da ampliação enorme do eleitorado pela universalização do sufrágio e vertiginoso crescimento populacional e territorial, o sistema começou a tender naturalmente mais ao modelo jeffersoniano de “espelho”. A última vez que a Câmara dos Deputados desempatou uma votação do colégio eleitoral foi em 1824. O populacho começou a ter voz mais ativa e isso ficou claro na primeira eleição depois do desaparecimento da geração dos “founding fathers”.

Em 1828, foi eleito o General Andrew Jackson, um “homem do povo”. O primeiro político tosco a ser eleito presidente dos EUA, Jackson era um populista e demagogo que odiava os índios e os banqueiros. Ele estava no exercício da presidência quando Tocqueville fez sua célebre viagem pela América, tendo-o visitado na Casa Branca. Ele foi definido pelo escritor francês (com seus preconceitos de intelectual aristocrata, é claro), nos seguintes termos: “um homem de caráter violento e capacidades medianas; nada em toda a sua carreira poderia indicar que ele detinha qualidades necessárias para governar um povo livre”.

Mas a verdade é que, apesar de rude e grosseiro, Jackson não era um verdadeiro bronco, pois tinha um instinto político aguçado, e apesar das poucas luzes, sabia para onde o vento assoprava. O próprio Tocqueville reconhecia: “O General Jackson é um escravo da maioria: segue-a nas suas vontades, nos seus desejos, nos seus instintos recônditos, ou melhor, adivinha-a e corre a pôr-se à sua frente”. Atitude essa, aliás, comum a todos os grandes populistas (não é coincidência que Jackson seja o presidente da história dos EUA mais admirado por Donald Trump, que mantém uma pequena estatueta dele sobre sua mesa de trabalho na Casa Branca).

Depois da eleição do polêmico Jackson, detestado pelas elites educadas, especialmente em razão de suas insensatas decisões econômicas, percebeu-se a importância do sistema de “filtros” para a democracia americana. Seu reforço viria sem reformas constitucionais e legais, mas sim com o fortalecimento dos partidos políticos. Embora as agremiações partidárias tivessem surgido informalmente desde a primeira presidência de Washington (contra a vontade de James Madison, que queria proibi-las), elas se consolidaram a partir da década de 1830 e passaram a “filtrar” candidaturas de aventureiros, outsiders e arrivistas, com a institucionalização de processos internos de escolha, que viriam a ser conhecidos como convenções partidárias (eleições primárias) .

O sistema presidencialista americano atingiu, assim, certo equilíbrio, continuando a escolher, em geral, homens de “capacidade mediana”, nem sábios, nem idiotas. Por vezes (mais raras) alguns cultos, ilustrados e talentosos como Abraham Lincoln, outras (mais frequentes) alguns próximos da mediocridade como James Polk ou Franklin Pierce.

O jurista britânico James Bryce, que foi uma espécie de Tocqueville inglês do final do século XIX, tendo percorrido os Estados Unidos e escrito um importante livro sobre o país (The American Commonwealth), chegou a dedicar um capítulo inteiro de sua obra àquilo que via como um enigma político americano, cujo título é: “Por que os grandes homens não são eleitos presidentes? Como percebeu lucidamente Bryce em sua obra, mesmo os presidentes medíocres não representavam verdadeira ameaça à República. Primeiro porque estavam sob controle do partido, que embora pudesse indicar um candidato de pouco brilho intelectual, jamais apontava alguém inexperiente: era simplesmente impossível um marinheiro de primeira viagem se tornar presidente.

Segundo, a falta de luzes não prejudicava a chefia do Executivo porque a administração pública era bastante funcional e profissionalizada: “quatro quintos do seu trabalho são exatamente iguais ao presidente de uma companhia comercial ou ao gerente de uma estrada de ferro, isto é, o trabalho de escolher bons subordinados, de fiscalizá-los e de formar ideia prática e segura sobre as questões administrativas que exijam sua decisão”.

E, por último, Bryce lembrava que no sistema de checks and balances americano, o presidente tinha sua autoridade enormemente limitada pelo Congresso. Ou seja, tanto as institucionalidades políticas (do sistema partidário) como constitucionais (da organização dos poderes) eram a melhor garantia contra os presidentes medíocres e suficientes a evitar que candidatos totalmente boçais fossem eleitos.

Nas primeiras décadas do século XX, com a crescente industrialização e urbanização do país e consequente aumento da participação das camadas populares na política (inclusive dos negros que conseguiam se alistar), houve nova tendência de se conferir maior poder ao eleitorado. São um indicativo claro do apelo da “democracia do espelho” as Emendas Constitucionais que estabeleceram eleições diretas para o Senado (a Décima Sétima, de 1913) e o direito de sufrágio feminino (Décima Nona, de 1920).

Presidentes de grande popularidade, mas oriundos das elites mais educadas, como Theodore Roosevelt, Woodrow Wilson e Howard Taft deixam evidente essa conciliação entre as concepções jeffersoniana e hamiltoniana de poder. Esse equilíbrio é perturbado depois do crash de 1929, quando Franklin D. Roosevelt, escorado por amplo apoio popular, enfrenta a resistência de uma Suprema Corte ativista e extremamente conservadora (a “era Lochner”), que tenta se impor como “filtro” contramajoritário. A disputa é decidida em favor dos poderes presidenciais, quando FDR concebe o plano de empacotamento da Suprema Corte, ameaçando nela intervir para alterar sua composição. Foi um momento de grave crise constitucional entre as duas concepções de democracia.

A partir de então, com o crescimento exponencial do estado administrativo nos EUA depois do New Deal e a emergência do país como potência militar mundial, há uma tendência muito clara de fortalecimento da autoridade presidencial, o que significa que um sistema de “filtros” eficaz se torna ainda mais importante no sistema americano. O objetivo é o de evitar que um presidente possa concentrar em suas mãos poderes excessivos e apelar diretamente ao apoio das massas para governar arbitrariamente.

A consolidação do bipartidarismo e a Vigésima Segunda Emenda Constitucional, de 1951, que pôs fim às reeleições sucessivas (depois dos quatro mandatos consecutivos de FDR) são uma resposta à democracia do “espelho”. E, muito possivelmente, o ressurgimento do impeachment como arma política poderosa do Congresso nas administrações Nixon e Clinton reforçou essa tendência de aprimoramento dos “filtros”.

E assim tem seguido o presidencialismo norte-americano nas últimas décadas, entre as concepções jeffersoniana e hamiltoniana de poder, com grande estabilidade, alternando presidentes mais ou menos ilustrados, mais ou menos capazes, mais ou menos honestos, mas nunca ocupado por aventureiros, outsiders ou arrivistas. E então, para desafiar e contradizer tudo que foi dito até aqui, Donald Trump foi eleito Presidente.

Um ponto realmente fora da curva. Não é coincidência que talvez o presidente mais “sem noção” da história americana seja, também, o único que ocupou a Casa Branca sem antes ter exercido qualquer cargo público anterior. E que tenha caído de paraquedas na disputa partidária. Como explicar isso, do ponto de vista institucional e constitucional?

Simples, como vimos até aqui, as instituições políticas e constitucionais envelhecem, evoluem ou se adaptam conforme os ritmos e as circunstâncias da história. A eleição de Donald Trump mostra que um dos “filtros” do sistema está falhando: a triagem partidária. Mais surpreendente que ele tenha sido eleito presidente no colégio eleitoral, é que haja conseguido antes triunfar no Partido Republicano (é bom lembrar que no início do processo convencional a sua pré-candidatura era motivo de chacota nas hostes partidárias).

E, espantosamente, foi guindado à presidência apropriando-se de parcelas do eleitorado tipicamente Democrata. Outro sintoma do atual descompasso entre as concepções jeffersoniana e hamiltoniana de democracia é a repetição, em curto espaço de tempo, de duas eleições presidenciais nas quais o vencedor no voto popular foi distinto do vitorioso no colégio eleitoral.

De qualquer forma, embora alguns dos filtros tenham falhado no caso de Trump, o fato é que outros mecanismos institucionais mencionados por James Bryce ainda estão aí para serem usados contra eventuais desatinos ou desmandos do presidente; e Bob Woodward lembra bem como os funcionários de carreira do Poder Executivo têm evitado as suas piores loucuras.

Além disso, é claro, a espada do impeachment está sempre fazendo sombra sobre a sua cabeça. Mas, de qualquer forma, o fato simples de que um candidato com tão poucas credenciais tenha sido eleito para o alto encargo da Presidência da República revela uma crise das instituições político-constitucionais americanas e está colocando os estudiosos do direito constitucional naquele país para refletir.

Certamente, reformas no sistema partidário ou mesmo no sistema eleitoral poderão vir, especialmente se a administração Trump terminar em desastre. Não é à toa que o livro de Woodward sobre o presidente americano se chama “Medo”.

***

Na semana que vem procurarei demonstrar como o desequilíbrio entre concepções de “espelho” e de “filtros” no presidencialismo brasileiro (que foi adaptado do americano) é o responsável pela instabilidade política de nosso modelo presidencial, explicando como tem sido possível, ao longo de nossa história democrática, a ocupação da Presidência por candidatos aventureiros, outsiders, arrivistas ou simplesmente boçais. E, como, diferentemente dos EUA, a nossa ainda frágil institucionalidade torna os presidentes broncos muito mais perigosos.


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