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Sistema Multi-Lane Free Flow – MLFF: desafios legais e contratuais para sua implantação

Como combater a evasão de pedágio?

Crédito: Pixabay

A expansão do programa de concessões de rodovias no Brasil traz a necessidade de buscar novas tecnologias e aumentar sua eficiência.

Dentre as inovações desejadas, cumpre destacar o Sistema Multi-Lane Free Flow – MLFF (free flow). Com o MLFF, as praças de pedágio tradicionais serão substituídas por um sistema que permite a identificação em alta velocidade em fluxo livre de todos os veículos que trafegam pela rodovia.

A implantação desse sistema solucionará diversas dificuldades relevantes do programa de concessões, além de proporcionar maior fluidez do tráfego e maior equidade no pagamento da tarifa de pedágio, já que os usuários pagarão de forma proporcional ao trecho percorrido, mesmo aqueles que hoje não passam por nenhuma praça em seus trajetos.

Todavia, não se pode ignorar que a nova forma de cobrança da tarifa de pedágio traz alguns desafios importantes que devem ser superados. Desses, o mais impactante diz respeito à perda de receita decorrente da retirada das praças de pedágio, barreiras físicas que garantem o pagamento do pedágio.

Atualmente, a frota de veículos no país possui um grande percentual de irregularidade em seus registros, não existindo um enforcement regulatório e legal suficiente para estimular o usuário a regularizar seu cadastro ou instalar um dispositivo que facilite a cobrança de pedágios em seu veículo, o que dificulta a cobrança posterior, ou seja, após o uso da rodovia, e facilita a prática da evasão de pedágio.

Assim, para que o usuário possa ser dispensado da obrigação de parar seu veículo e realizar o pagamento do pedágio em espécie, será necessário garantir que exista a identificação do veículo através da instalação de um dispositivo de leitura automática e vinculado a um ente econômico (pessoa física ou jurídica vinculada a uma conta corrente ou cartão de crédito) para que o pedágio possa ser recolhido a posteriori, mitigando a perda de receita.

A evasão de pedágio é considerada ilícito administrativo previsto no Código de Trânsito Brasileiro – CTB, porém, de acordo com seu art. 320[1], não há previsão de que o valor arrecadado com as multas seja destinado a ressarcir os prejuízos causados em decorrência de evasão de pedágio, sejam eles sofridos pela Administração Pública ou pelo concessionário dos serviços públicos rodoviários.

A inclusão de tal hipótese de destinação dos valores arrecadados a título de multa não encontra óbice constitucional e/ou legal, sendo plenamente possível.

Mesmo assim, é importante destacar que não existe uma solução perfeita para a evasão. Mesmo com todos os mecanismos de desestímulo à inadimplência implantados, ainda devem ocorrer perdas. O programa de MLFF do Chile, que já tem 20 anos de maturidade, apresenta atualmente uma taxa de perda de receita de 10,5%[2]. Um impacto desta grandeza na receita de qualquer projeto, se não for solucionado, pode ter relevantes consequências financeiras e econômicas para o fluxo de caixa da concessão, podendo impactar na financiabilidade e na eficiência das operações da rodovia.

Assim, para garantir a segurança jurídica, o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, a eficiência e a robustez da modelagem do projeto de concessão, é preciso que o Poder Concedente preveja meios para garantir a recomposição da receita perdida com evasão de pedágio.

Uma importante inovação nesse sentido está prevista no Substitutivo ao Projeto de Lei Complementar 08/2013[3], já aprovado na Comissão de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal, que prevê a obrigatoriedade de implantação do free flow no país e determina que a multa prevista para o evasor de pedágio seja destinada a ressarcir os prejuízos sofridos pelo concessionário.

Com relação ao tema, vale ressaltar que nos contratos de concessão rodoviária federal, a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT tem demonstrado preocupação em assumir os impactos da implantação do sistema MLFF.

A Cláusula 20.2.16 das minutas de contrato que têm sido adotadas pela ANTT em seus últimos leilões, estabelece que o Poder Concedente é responsável pelo risco de impactos decorrentes da implantação de sistema de arrecadação de pedágio na modalidade MLFF, ou outro que venha a existir, quando a implantação de tal sistema for exigida pelo Poder Concedente à concessionária.

No entanto, a Cláusula 20 de tais minutas, que trata, genericamente, da alocação de riscos do negócio, aponta que a concessionária é integralmente e exclusivamente responsável por todos os riscos relacionados à Concessão, incluindo os riscos descritos nas subcláusulas 20.1.2 e 20.1.3 (respectivamente, recusa dos usuários em pagar o pedágio e queda de receita tarifária em virtude da evasão de pedágio).

Por sua vez, nos contratos de concessões rodoviárias no Estado de SP, a Agência de Transporte do Estado de São Paulo – ARTESP igualmente tem demonstrado preocupação em assumir os impactos da implantação do sistema MLFF.

O item xvi da Cláusula 19.2 das minutas dos contratos que têm sido adotadas pela ARTESP em seus últimos leilões, estabelece que são riscos do Poder Concedente os investimentos e impactos positivos ou negativos decorrentes da implantação de sistema de arrecadação de tarifas de pedágio na modalidade de free flow, ou outro que venha a existir.

No entanto, o item vi da Cláusula 19.1, que trata, de forma genérica de alocação de riscos, atribui ao concessionário os riscos de quedas de receita tarifária em virtude da evasão de pedágio, com exceção de hipóteses expressamente previstas em contrato.

Ocorre que, tanto na esfera federal quanto na esfera do Estado de SP, está clara a intenção do Poder Concedente de assumir os impactos positivos e negativos da implantação do novo modelo de cobrança MLFF, incluindo, implicitamente, o risco de perda de receita por evasão.

Porém, de forma a evitar riscos de futuras interpretações equivocadas, as cláusulas genéricas de alocação de riscos ao concessionário devem excepcionar expressamente o risco de evasão e, por sua vez, as cláusulas contratuais específicas relativas à implantação do MLFF devem ser mais claras quanto à necessidade de reequilíbrio em caso de perda de receita por evasão causada pela nova modalidade de cobrança.

Diante das considerações acima expostas, há que se concluir que, apesar das inúmeras vantagens de implantação do Sistema Multi Lane Free Flow (MLFF), cuidados são essenciais, destacando-se, especialmente, (1) a instalação de um dispositivo no veículo de leitura automática vinculado a uma conta corrente ou cartão de crédito que possibilite o pagamento do pedágio a posteriori, (2) a previsão legal de que valores arrecadados a título de multa por evasão sejam destinados ao ressarcimento pela perda de receita e (3) maior clareza na redação da matriz de riscos e das cláusulas contratuais que preveem a implantação do MLFF, para que não pairem dúvidas de que risco de evasão será alocado ao Poder Concedente.

Tratam-se de medidas justas, viáveis e necessárias à evolução do programa de concessões rodoviárias.

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[1] “Art. 320. A receita arrecadada com a cobrança das multas de trânsito será aplicada, exclusivamente, em sinalização, engenharia de tráfego, de campo, policiamento, fiscalização e educação de trânsito. § 1º O percentual de cinco por cento do valor das multas de trânsito arrecadadas será depositado, mensalmente, na conta de fundo de âmbito nacional destinado à segurança e educação de trânsito.” 

[2] ABCR. Palestra: chile sin barreras. 2019. Disponível em <https://www.abcr.org.br/institucional/congresso-abcr/congresso-2019/2019-5>. Acesso em: 6 mar. 2020.

[3] Vide, nesse sentido, a redação do PL 08/2013:  

“Art. 2º A Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997 ­– Código de Trânsito Brasileiro, passa a vigorar com as seguintes alterações:

 “Art.320………………………………………………………………………..

3º O valor das multas arrecadadas por aplicação do art. 209-A poderá ser destinado à recomposição do equilíbrio econômico financeiro de contratos de concessão de rodovias, no limite dos desequilíbrios apurados em decorrência do não pagamento do pedágio por usuários da via, nos termos de regulamento expedido pelo Ministério da Infraestrutura.”(NR) (grifos nossos)


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