Defensor Legis

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O que podem fazer, afinal, os Conselhos de Ética e Decoro Parlamentar?

Direito e política se misturam na punição disciplinar dos congressistas

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Conselho de Ética e Decoro Parlamentar (CEDP), em 2016. Foto: Marcos Oliveira/Agência Senado/ Fotos Públicas

Os Conselhos de Ética e Decoro Parlamentar (CEDP) das Casas Legislativas do Congresso Nacional, curiosamente, não contam com expressa previsão no texto constitucional. A despeito disso, tais colegiados cumprem um papel importante (e ainda pouco explorado), o que justifica algumas considerações sobre suas competências e, sobretudo, quanto aos seus limites de atuação.

No Senado Federal, o CEDP foi instituído pela Resolução nº 20, de 1993. A Câmara dos Deputados, somente pela Resolução nº 25, de 2001, criou seu próprio CEDP. Nos dois casos, a criação do CEDP se dá no exercício da competência constitucional atribuída às Casas Legislativas para dispor sobre a própria organização e funcionamento, conforme os arts. 51, inciso IV, e 52, inciso XIII, da CF. Desse modo, as Casas são livres para desenhar tais órgãos.

Do ponto de vista organizacional, a existência de um órgão com atribuições de autorregulação disciplinar, fazendo as vezes de corregedoria, é providência salutar, que entraria como uma espécie de compliance, proporcionando um monitoramento das condutas parlamentares. No entanto, a ideia não é tão consensual quanto pareceria. O desenho do CEDP é alvo de críticas, como, por exemplo, a de José Sarney, para quem os parlamentares teriam direito a um julgamento isento, e não político partidário, pelo que o CEDP seria um “tribunal de exceção”.

A atribuição básica de tais conselhos é a de zelar pela observância da Constituição, do Regimento Interno e do Código de Ética e Decoro Parlamentar, zelando pela dignidade do mandato e da própria Casa Legislativa. Na prática, isso significa que tais conselhos recebem e apreciam as representações e denúncias contra os parlamentares por quebra de decoro, podendo recomendar a aplicação de alguma das penalidades previstas nos respectivos Códigos de Ética.

No Senado, as penas são: advertência; censura; perda temporária (suspensão) do exercício do mandato; e perda do mandato. Na Câmara, são: censura, verbal ou escrita; suspensão de prerrogativas regimentais; suspensão temporária do exercício do mandato; e perda do mandato. As penalidades disciplinares são apenas uma das diferenças quanto aos conselhos de cada uma das Casas Legislativas.

Especificamente quanto à pena de perda do mandato dos congressistas, convém enfatizar que o CEDP apenas propõe sua aplicação, cabendo ao plenário da Casa Legislativa respectiva a decisão final sobre a perda do mandato por procedimento declarado incompatível com o decoro parlamentar (art. 55, inciso II, da CF). Ou seja, a atuação do CEDP não implica subtração dessa competência do plenário.

Um dos principais traços distintivos quanto à atuação do CEDP do Senado Federal diz respeito à norma constante do art. 14, § 1º, inciso III, da Resolução nº 20, de 1993, que expressamente estabelece a necessidade de contemporaneidade entre os atos praticados e a legislatura como requisito de procedibilidade para a responsabilização política no âmbito dessa Casa Legislativa.

A não observância dessa exigência enseja o arquivamento preliminar da denúncia ou representação, como regra geral, exceto quanto a alguns atos praticados após a diplomação e ainda antes da posse, nos termos do art. 3º, inciso I, da mencionada Resolução nº 20, de 1993. No âmbito da Câmara dos Deputados, inexiste tal requisito da contemporaneidade como condição de procedibilidade.

Trata-se de uma limitação temporal que funciona como uma espécie de “prescrição” em relação aos supostos atos indecorosos dos senadores, praticados em legislaturas passadas, sobretudo quanto a mandatos fora do Congresso Nacional. Outra maneira de entendê-la é como uma “limitação de competência” – no caso, autoimposta pela própria Casa Legislativa – para o julgamento político de fatos ocorridos antes da legislatura corrente.

Sua justificativa reside na tentativa de se impedir que o processo de responsabilização política seja usado como 1) instrumento de perseguição política, 2) manobra de perpetuação ou eternização de disputas eleitorais ou 3) nas situações em que seja duvidosa a existência de circunstâncias objetivas de reprovação, sobretudo quando o parlamentar se sagrou eleito para um novo mandato, sendo certo que todas essas são ocasiões completamente avessas à lógica da responsabilização política em uma democracia.

Além disso, observa-se que o ordenamento jurídico dispõe de outros meios de impugnação dos fatos supostamente indecorosos ocorridos antes da legislatura em curso, inclusive com seus próprios prazos específicos, como é o caso da ação de impugnação de mandato, que deve ser ajuizada no prazo de 15 dias contados da diplomação, conforme o art. 14, § 10, da CF. Perdida a oportunidade pela via própria, a decadência não deveria ensejar a possibilidade de veicular a punição via processo político.

Considerando tais aspectos, o requisito da contemporaneidade em comento também cumpriria à lógica de divisão dos poderes e competências dos órgãos julgadores, sem que dela resultasse qualquer tipo de brecha para impunidade de fatos ocorridos em legislaturas anteriores, pois existiriam outros meios e procedimentos apropriados.

Em síntese, trata-se muito mais de uma opção política do Senado Federal – mais especificamente da política disciplinar de responsabilização por quebra de decoro parlamentar – no sentido de que, terminada a legislatura, o que porventura tenha acontecido ao seu tempo não pode ensejar a perda de um novo mandato obtido.

Nessa opção – que, enfatize-se, é de livre escolha da Casa Legislativa –, não se vislumbra qualquer ofensa a princípios ou valores jurídicos, insistindo-se que compete privativamente ao Senado Federal dispor sobre o procedimento para a perda do mandato por ato incompatível com o decoro parlamentar, que se insere, juntamente com os outros assuntos que envolvem sua organização, funcionamento, e demais matérias listadas em numerus apertus no art. 52, inciso XIII, da CF.

É bem verdade que, por ocasião do julgamento do MS nº 23.388, o STF já entendeu que não há impedimento a que se leve adiante um processo disciplinar contra deputado federal, por atos anteriores ao (então) atual mandato. No entanto, para a correta compreensão da decisão judicial, cumpre extrair sua ratio decidendi.

Tal entendimento do STF foi tomado em relação a processo de cassação no âmbito da Câmara dos Deputados, não em relação ao Sendo Federal, em 1999, ocasião em que a exigência de contemporaneidade não figurava como requisito de procedibilidade nas normas internas da Câmara dos Deputados (como não figura até hoje), nem estava prevista na redação originária da Resolução nº 20, de 1993, do Senado Federal.

O requisito somente foi expressamente inserido com o advento da Resolução nº 25, de 2008, que modificou a Resolução nº 20, de 1993, exigindo-se a contemporaneidade entre os atos praticados e a legislatura como condição legal de procedibilidade, averiguada na admissibilidade preliminar da representação por fato sujeito à pena de perda ou suspensão do mandato de Senador da República.

Não custa recordar que as resoluções emanadas do Poder Legislativo são espécie legislativa que têm o poder normativo primário das leis em geral, ocupando a mesma posição hierárquica das leis complementares, das leis ordinárias, das medidas provisórias, conforme o art. 59 da CF. Portanto, a atual previsão do art. 14, § 1º, da Resolução nº 20, de 1993, do Senado Federal, representa a “lei em vigor” para todos os fins.

Além disso, compulsando atentamente o acórdão do MS nº 23.388, é possível perceber que o cerne do entendimento nele consubstanciado diz respeito à impossibilidade de controle judicial do ato que resultou na cassação do então deputado federal impetrante (ou seja, o mérito da quebra de decoro) – extraindo daí a legalidade e constitucionalidade do procedimento levado a cabo dentro da Câmara dos Deputados. Não se discutiu propriamente sobre a necessidade de identidade da legislatura atual e a dos fatos que se pretendiam apurar para a cassação do mandato respectivo.

Na verdade, a discussão sobre a contemporaneidade nesse caso foi meramente colateral, um verdadeiro obiter dictum, tendo surgido simplesmente porque já fora apresentada como matéria de defesa durante o próprio processo disciplinar (que pretendia ver aplicada tal contemporaneidade), com a devida recusa por parte do então relator do processo de cassação ainda na Câmara dos Deputados. Diante disso, o impetrante protocolou o mandamus insistindo na necessidade de observar a contemporaneidade no procedimento por quebra de decoro, o que foi rejeitado pelo STF.

A admissibilidade das representações contra senadores compete ao presidente do próprio CEDP, nos termos do art. 14, § 1º, da Resolução nº 20, de 1993. A despeito da autorização dada na referida norma para que a admissibilidade seja feita de forma monocrática, subsiste a faculdade de o presidente, sempre que considerar relevante a matéria, submeter a decisão ao colegiado, tendo em vista que o CEDP é um órgão de composição múltipla e, sempre que possível, atendendo ao juízo de conveniência e oportunidade, a colegialidade se sobrepõe à individualidade no processo de tomada de decisões.

Ainda quanto à decisão de admissibilidade, criou-se o costume de ouvir previamente a Advocacia do Senado Federal – ADVOSF, que opina sobre a ocorrência de alguma das situações que ensejam o não seguimento da denúncia ou representação. O parecer dado pelo órgão jurídico é meramente opinativo e não vincula a decisão do CEDP ou de seu presidente.

Da decisão que determina o arquivamento da representação, cabe recurso ao próprio colegiado do CEDP, subscrito por pelo menos 5 de seus membros, interposto no prazo de 2 dias úteis, contados da publicação da decisão (art. 14, § 2º, da Resolução nº 20, de 1993).

A discussão sobre a contemporaneidade, que poderia parecer uma filigrana jurídica, é o cerne Petição do Conselho de Ética e Decoro Parlamentar – PCE nº 1, de 2020, em trâmite do Senado Federal, contra o senador Flávio Bolsonaro. Os fatos narrados na petição de autoria do Partido Socialismo e Liberdade – PSOL dizem respeito a eventos ocorridos quando o senador ainda era deputado estadual, ou seja, antes da atual legislatura. A petição está pendente de admissibilidade, tendo recebido parecer da ADVOSF pelo arquivamento, com base no já mencionado art. 14, § 1º, inciso III, da Resolução nº 20, de 1993.

Neste ano, ainda foram apresentadas a PCE nº 2, de 2020, contra o presidente do Senado Federal; a PCE nº 3, de 2020, contra o próprio presidente do CEDP; as PCEs nº 4, 5 e 6, de 2020, todas contra o senador Jorge Kajuru; e a última, a PCE nº 7, de 2020, contra o senador Chico Rodrigues, o que vem gerando pressões para que o CEDP retome suas reuniões, que tinham sido suspensas desde 20 de março de 2020, em razão da pandemia (assim como também foram suspensos os trabalhos nas demais comissões da Casa Legislativa). Além das PCEs de 2020, ainda existem PCEs de 2019 pendentes de apreciação pelo CEDP.

Na Câmara dos Deputados, tampouco é muito diferente o acúmulo de representações pendentes de decisão pelo seu CEDP, com destaque para a petição apresentada pelo deputado Léo Mota contra a deputada Flordelis, acusada de assassinar seu próprio marido.

Nas duas Casas, a retomada dos trabalhos do CEDP depende de uma decisão política, aprovando ato normativo interno que autorize o funcionamento do colegiado na modalidade remota (ou, eventualmente, semipresencial). Na Câmara, já foi apresentado o Projeto de Resolução nº 53, de 2020, nesse sentido. No Senado, o assunto ainda está pendente de definição.

Hoje não haverá espaço para aprofundar nas peculiaridades da tramitação do processo por quebra de decoro parlamentar, mas convém registrar que a decisão da Casa Legislativa que determina (ou não) a perda do mandato do parlamentar é assunto de natureza interna corporis.

A responsabilização disciplinar dos congressistas por suas próprias Casas Legislativas é sanção política, da órbita doméstica do próprio Parlamento, não cabendo ao Poder Judiciário entrar no mérito da decisão legislativa, em respeito ao princípio da separação dos poderes. Nesse sentido, por exemplo, por todos, cite-se o RE nº 382.344.

A despeito disso, a judicialização envolvendo os trabalhos dos CEDP é frequente. E a jurisprudência do STF vem confirmando a natureza política desses julgamentos. No MS nº 21.861, por exemplo, afastou-se a ocorrência de ofensa aos princípios do contraditório e do devido processo legal, alegadas por deputado federal em processo de cassação de mandato parlamentar.

No caso concreto, haviam sido indeferidos no processo disciplinar os pedidos de oitivas de testemunhas arroladas (haviam sido indicados 7 parlamentares, mas 3 dos nomes foram considerados protelatórios) e de realização de perícia técnica em parte do material colhido durante a sindicância (fitas magnéticas), com o objetivo de verificar a autenticidade das vozes gravadas.

Nesse decisum, o STF adotou uma postura de autocontenção no controle judicial da decisão legislativa em matéria disciplinar, haja vista o cumprimento do rito estipulado, isto é, a garantia mínima do devido processo legal, com contraditório e ampla defesa. O ministro Marco Aurélio ainda reforçou com a seguinte consideração: “Ademais, tendo em vista o juízo político da Câmara, no julgamento do deputado, por quebra de decoro parlamentar, não é possível a afirmativa no sentido de que o indeferimento de uma certa prova teve influência ou não na formulação do juízo mencionado”. Assim, vê-se que a compreensão sobre a natureza política do julgamento serviu de fundamento para que não se entrasse no mérito do eventual cerceamento de defesa.

Com isso, é possível perceber a natureza da atuação do CEDP: sua decisão é eminentemente política, influenciada pela atmosfera do momento, e não necessariamente jurídica ou baseada em provas ou evidências quanto aos fatos indecorosos.

Além disso, do ponto de vista estritamente jurídico, os poderes do CEDP são limitados. Por exemplo, não tem competência para convocar testemunhas (apenas para convidar) e, diferentemente de uma CPI, não tem acesso a informações sigilosas, nem tem competência para determinar a quebra de sigilo bancário, conversas telefônicas e dados fiscais. Tampouco tem condições (capacidade institucional) de atender pedidos parlamentares no sentido de realização de perícias e outras diligências semelhantes.

Embora fosse desejável o aperfeiçoamento institucional do CEDP nas Casas Legislativas sob vários aspectos (juntamente com o aprimoramento do sistema de sanções disciplinares), o maior problema continuará sendo a atitude cultural compartilhada no meio político. Muitas vezes, insiste-se em “aguardar o desfecho judicial”, desdiferenciando a responsabilidade política da oriunda do processo penal. Parte da maturidade institucional necessária para o funcionamento do CEDP passa justamente por dissociar sua atuação do “jurídico”.


Episódio desta semana do ‘Sem Precedentes‘, podcast sobre STF e Constituição, analisa as quase 12 horas de sabatina de Kassio Nunes. Ouça:


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