Coluna Fiscal

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As promessas de campanha eleitoral presentes na Lei do Plano Plurianual

Atual momento é crítico para os novos governantes, uma vez que é recomendável que haja muito cuidado na avaliação de programas

Imagem: Pixabay

Ao longo do segundo semestre do ano passado, assistimos no horário eleitoral por todo o país, em rádio e TV, às campanhas dos candidatos aos governos dos estados e Federal.

As suas promessas eleitorais eram de todas as naturezas. Mas, essencialmente, representavam, como sempre, variações sobre o mesmo tema, indo de propostas a cortes nos tributos até ampliação do acesso e oferta à educação e saúde, reforço na segurança pública e ampliação de investimentos em obras de infraestrutura e saneamento, dentre outras.

Mas, a fim de saber se essas promessas serão levadas a cabo para se tornarem realidade, antes de termos que aguardar o fim dos mandatos dos governantes eleitos – e verificar o que foi ou não feito -, podemos buscá-las no documento orçamentário que materializa tais propostas governamentais para o seu mandato, qual seja, a Lei do Plano Plurianual (PPA), e verificar se as mesmas lá estão contempladas.

O projeto de lei do PPA, tanto da União como dos 26 Estados e DF, está em gestação neste início de governo, para que seja encaminhado pelo respectivo chefe do Poder Executivo ao Poder Legislativo do ente federativo, em regra, até o dia 31 de agosto. Após o encaminhamento, segue-se a análise, votação e aprovação até o final do primeiro ano do mandato, para poder viger a partir do início do próximo exercício e pelos quatro anos seguintes, até que o próximo governo eleito faça o mesmo.

Ou seja, a Lei do PPA vige por quatro anos, iniciando do primeiro dia do segundo ano de mandato governamental e indo até o último dia do primeiro ano do mandato seguinte. Desta maneira, cria-se um elo entre os planos plurianuais na sequência dos governos, de modo a não interromper abruptamente a condução dos planos estabelecidos, permitindo-se em cada mandato avaliar o que foi feito pelo antecessor e, eventualmente, dar ou não continuidade aos projetos.

Tais prazos revelam uma de suas características fundamentais: a continuidade administrativa das metas e programas. Afinal, interromper certos (bons e necessários) programas pode trazer prejuízos na oferta de bens ou de serviços essenciais à população, sobretudo para as camadas mais necessitadas.

Por isso, o atual momento é crítico para os novos governantes, uma vez que é recomendável – apesar de haver divergências ideológicas ou de propostas políticas, econômicas ou sociais – que haja muito cuidado na avaliação e revisão de programas e políticas públicas na elaboração de um novo PPA.

Podemos dizer que a Lei do Plano Plurianual – lei de natureza formal e conteúdo material – é responsável pelo planejamento estratégico das ações estatais no médio e longo prazo, influenciando e vinculando a elaboração da lei de diretrizes orçamentárias (planejamento operacional) e da lei orçamentária anual (execução).

O seu conteúdo estabelece metas e programas e orienta os gestores dos gastos e na aplicação dos investimentos.

Como gênese do modelo da nossa atual Lei do Plano Plurianual, identificamos na Carta de 1967 a sua origem, a partir de uma previsão próxima àquela que temos hoje, ao introduzir no processo orçamentário o denominado OPI – Orçamento Plurianual de Investimentos, de duração trienal, que a ele vinculava as despesas de capital, nos termos de lei complementar (parágrafo único, art. 63, CF/67), bem como as despesas previstas na lei orçamentária anual que ultrapassassem o exercício fiscal.

A sua atual previsão constitucional encontra-se no § 1º do artigo 165 da Constituição Federal de 1988, que expressamente cria a Lei do Plano Plurianual, ao prever que “a lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada”.

Essa citada norma se refere, em primeiro lugar, às despesas de capital, que incluem os investimentos, as inversões financeiras e as transferências de capital. Logo depois, alude aos programas de duração continuada, entendidos como aqueles cujo prazo de duração ultrapasse um exercício financeiro.

Como se vê, trata-se de uma lei cujo objeto é, essencialmente, a programação global de médio e longo prazo para uma integração nacional, voltada ao desenvolvimento nacional e regional.

A característica do plano plurianual, de ser uma programação de médio e longo prazo, impõe a regra constitucional de que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade (§ 1º, art. 167, CF/88).

Em se tratando da União, a Constituição Federal estabelece a articulação da sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social, visando o desenvolvimento e a redução das desigualdades regionais (art. 43, CF/88). A sua compatibilização com o plano plurianual vem prevista no artigo 165, § 7º, ao determinar que “os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional”. Outrossim, os planos e programas nacionais, regionais e setoriais serão elaborados em consonância com o plano plurianual (§ 4º, art. 165, CF/88).

Por sua vez, as emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso sejam compatíveis com o plano plurianual (e com a lei de diretrizes orçamentárias), nos termos do § 3º, do art. 166. Da mesma forma, as emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual (§ 4º, 166, CF/88).

A Lei nº 4.320/1964 não faz qualquer menção à lei do plano plurianual, uma vez que é anterior à Constituição de 1988 que instituiu a lei do PPA. Todavia, essa nossa “lei geral dos orçamentos” já estabelecia uma programação trienal para receitas e despesas de capital.

Por sua vez, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) traz um importante dispositivo sobre o controle da despesa pública, qual seja, o artigo 16, o qual prevê que qualquer aumento da despesa deverá, dentre outras condições, ser compatível com o plano plurianual.

Ainda sobre o PPA na LRF, cabe registrar que o seu projeto previa no artigo 3º (vetado) mudanças nos prazos de elaboração e votação do projeto de lei do plano plurianual, assim como possuía um Anexo de Política Fiscal, em que seriam estabelecidos os objetivos e metas plurianuais de política fiscal a serem alcançados durante o período de vigência do plano, demonstrando a compatibilidade com as premissas e objetivos das políticas econômica nacional e de desenvolvimento social.

Todavia, através da Mensagem 627, de 4 de maio de 2000, a Presidência da Repú­blica manifestou o seu veto parcial ao dispositivo, tanto em relação à mudança de prazos de elaboração e votação do projeto de lei do plano plurianual, que eram reduzidos expressamente no caput e no § 2º, como em relação à previsão no § 1º da instituição do Anexo de Política Fiscal. Entendeu-se que a redução de prazos prejudicaria a sua elaboração e votação, e que a supressão do Anexo não ocasionaria prejuízos, considerando-se que a lei de diretrizes orçamentárias já prevê a apresentação de Anexo de Metas Fiscais, contendo, de forma mais precisa, metas para cinco variáveis – receitas, despesas, resultados nominal e primário e dívida pública -, para três anos, especificadas em valores correntes e constantes.

Apenas para exemplificar o conteúdo típico de uma Lei de Plano Plurianual em nível federal, enquanto aguardamos o projeto do próximo PPA, citamos o vigente PPA do período de 2016-2019 (Lei nº 13.249/2016), que resultou em 54 programas temáticos, que apontavam os caminhos a serem percorridos pela ação do governo federal até 2019, por meio de seus 303 objetivos, com 1.132 metas e 3.094 iniciativas, de forma articulada com 28 diretrizes estratégicas e 4 eixos estratégicos. O valor global do PPA, para o conjunto dos 4 anos entre 2016 e 2019, atingiu o montante de R$ 6,89 trilhões, incluindo recursos orçamentários e financiamentos extraorçamentários. Este tinha por prioridades: metas inscritas no Plano Nacional de Educação; Programa de Aceleração do Crescimento – PAC; Plano Brasil sem Miséria – PBSM. E como diretrizes: I – O desenvolvimento sustentável orientado pela inclusão social; II – A melhoria contínua da qualidade dos serviços públicos; III – A garantia dos direitos humanos com redução das desigualdades sociais, regionais, étnico-raciais, geracionais e de gênero; IV – O estímulo e a valorização da educação, ciência, tecnologia e inovação e competitividade; V – A participação social como direito do cidadão; VI – A valorização e o respeito à diversidade cultural; VII – O aperfeiçoamento da gestão pública com foco no cidadão, na eficiência do gasto público, na transparência e no enfrentamento à corrupção; e VIII – A garantia do equilíbrio das contas públicas.

Assim, em cada novo governo, o PPA espelhará os programas, políticas públicas e metas estabelecidos pelo novo gestor, indicando os caminhos a serem percorridos para o seu atingimento, tudo com base nas suas ideologias, pretensões e objetivos que pretende realizar durante a sua gestão, conforme os compromissos manifestados e firmados na eleição.

Mas não podemos nos olvidar de que o PPA não é suficiente para produzir efeitos sozinho, pois, ao ser uma lei de programação de governo, dependerá, essencialmente, das leis orçamentárias anuais, as quais deverão concretizar as políticas e programas nele previstas.

É exatamente aqui que encontramos o ponto crucial para o cidadão brasileiro: devemos estar atentos tanto ao projeto de lei do Plano Plurianual, que será em breve encaminhado aos nossos representantes no Legislativo, para exigir a inserção das promessas eleitorais feitas, bem como a sua execução na Lei Orçamentária Anual, ambas que serão apreciadas ao longo do segundo semestre desse ano.


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