Coluna Carf

Jurisdição Administrativa

O Carf como tribunal paritário

Trabalho conjunto entre Fisco e contribuinte não nega os interesses contrapostos, mas exige condições igualitárias

Foto: Divulgação/Carf

Diferentemente de outros países, o Brasil possui uma jurisdição administrativa submetida à revisão do Poder Judiciário. Essa conclusão é decorrência do artigo 5°, inciso XXXV da Constituição de 1988, ao determinar que nenhuma lesão ou ameaça de lesão a direito poderá ser excluída da apreciação do Poder Judiciário. Quer isso dizer que as decisões tomadas no âmbito da jurisdição administrativa podem ser revistas pelo Poder Judiciário.

Nada obstante essa realidade constitucional, a jurisdição administrativa em matéria tributária possui uma longa e rica tradição, com importância crescente, seja pela quantidade, seja pelos valores envolvidos nas discussões levadas aos tribunais e conselhos de julgamento fiscal, seja pela complexidade – jurídica e fática – dos casos julgados.

No centro da jurisdição administrativa em matéria fiscal encontra-se um órgão com uma longa história e uma respeitável tradição, o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais – CARF. Os contribuintes brasileiros possuem um órgão julgador administrativo composta por técnicos e especialistas, com reconhecida autoridade sobre questões tributárias complexas.

A jurisdição administrativa em matéria fiscal assume, dessa forma, papel relevante, tanto política quanto economicamente. Da mesma maneira, as consequências jurídicas das decisões são cada vez mais relevantes, tendo em vista que, em boa parte dos casos, os contribuintes decidem pagar os débitos e não levar a discussão para o Poder Judiciário. Esse fato faz com que a autoridade das decisões dos Tribunais Administrativos, em especial o CARF, torne-se ainda mais reconhecida entre os profissionais do direito tributário. Tal autoridade também decorre de um elemento central à jurisdição administrativa em matéria fiscal: o CARF é composto de forma paritária entre representantes do Fisco e representantes dos contribuintes.

O CARF tem, como decorrência do artigo 25, inciso II, da Lei 11.941/09, a paridade como um dos seus elementos característicos.

A lei, portanto, cria uma obrigação de paridade, de equivalência, de igualdade, de correlação de forças entre a Administração e o contribuinte no âmbito do Conselho.

O elemento paritário instituído pelo legislador aponta no sentido de atuação conjunta, em posições equivalentes, para a solução dos litígios de natureza tributária. O trabalho conjunto com o contribuinte demonstra não um Estado fraco, mas um Estado realista, que reconhece seus limites, e apela ao auxílio do contribuinte para ajudá-lo na aplicação e execução da legislação tributária.1 A participação do administrado, por meio de órgãos representativos, nas diversas fases do procedimento “ao invés de ser considerada como elemento de perturbação e de pressão de interesses estranhos ao interesse público (…) é encarada como uma exigência fundamental de uma atividade que se pretende imparcial e, por isso, objectiva”.2

Com embasamento na doutrina alemã, Machete afirma que “a aludida paridade jurídica não deve ser compreendida no sentido de uma posição de equilíbrio (ein Balancezustand), em que forças contrapostas reciprocamente se anulem e as possibilidades de actuação pública estejam paralisadas, mas sim como negação de uma omnipresente supremacia de um dado poder do Estado.”3

A participação paritária do administrado nos procedimentos de solução de controvérsias fiscais pode contribuir, acima de tudo, para realçar e colocar em evidência todos os interesses envolvidos em determinado processo. Assim é que, ao buscar os seus interesses particulares, o contribuinte acaba por servir também aos interesses coletivos, por auxiliar a Administração na resolução de conflitos semelhantes.4 Quer isso dizer que o julgamento paritário alcança mais do que a simples participação do contribuinte individualmente considerado. A paridade auxilia na consecução de uma correlação e igualdade de forças, de interesses e de argumentos no processo decisório fiscal.5

Em outras palavras: não se trata apenas de garantir o contraditório e a ampla defesa ao contribuinte. Trata-se, antes, de garantir que o órgão julgador seja organizado de tal forma que sejam colocados em primeiro plano e em grau de igualdade e equivalência todos os interesses envolvidos.6

Como já decidiu o Supremo Tribunal Federal, “não pode o legislador desequiparar os interesses e as partes em conflito, estabelecendo os meios necessários para que se atinja o equilíbrio entre estas, garantindo o tratamento paritário entre as partes no processo.” 7

A paridade garante, portanto, que o CARF considere, em mesmo nível de importância, interesses, fundamentos e argumentos que, de outra forma, poderiam não ser considerados da mesma forma.

O critério paritário deverá sofrer o influxo do princípio constitucional do contraditório e da ampla defesa, para que a sua interpretação se dê de modo a se conformar aos mandamentos constitucionais. É instituído o dever de manutenção de correlação de forças entre as partes envolvidas nas discussões administrativas em matéria fiscal. A participação desempenha a função de garantia e concretização do contraditório e da ampla defesa, viabilizando uma decisão objetiva pelo aumento da base de informação da Administração e aumento das chances de aceitação social dos afetados, que eleva a legitimidade democrática das decisões administrativas.8

Importante ressaltar que o trabalho conjunto e paritário entre Fisco e contribuinte não nega os interesses contrapostos, nem exige consenso entre as partes para suas decisões.9 Exige, no entanto, condições paritárias, igualitárias na consideração dos interesses e argumentos envolvidos que, consequentemente, terá reflexos na tomada de decisão.10 Como afirma Machete, “a igualdade no plano processual (…) não é nem condição necessária nem suficiente de tal paridade, (…) mas pressupõe que a capacidade de cada uma das partes de influenciar a decisão final seja idêntica.”11

O critério paritário determina, ainda, que os colegiados de julgamento não podem ter uma visão pré-concebida, pré-determinada sobre as suas finalidades e, acima de tudo, sobre os resultados aos quais devem chegar. Nesse ponto atuará o princípio constitucional da impessoalidade, conformando a interpretação do critério paritário. O mandamento da paridade exige, portanto, que os julgadores admitam sua abertura a todas as possibilidades de solução dos litígios fiscais que impliquem observância dos direitos individuais do contribuinte e do interesse público resguardado pela Administração.

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1 DRÜEN, Klaus-Dieter. Die Zukunft des Steuerverfahrens. in: SCHÖN, Wolfgang, BECK, Karin. Zukunftsfragen des deutschen Steuerrechts. Berlin, Heidelberg: Springer, 2009, p. 19; Martens, Joachim. “Der Bürger Als Verwaltungsuntertan?” Kritische Vierteljahresschrift Für Gesetzgebung Und Rechtswissenschaft, Vol.1, no. 1/2, 1986, pp. 104 e ss. 

2 RIBEIRO, Maria Teresa de Melo. O princípio da imparcialidade da Administração Pública. Coimbra: Almedina,1996, p. 159.

3 MACHETE, Pedro. Estado de Direito Democrático e Administração Paritária. Coimbra: Almedina, 2007, p. 458.

4 SCHIEDERMAIR, Stephanie. Selbstkontrolle der Verwaltung. in: HOFFMANN-RIEM, Wolfgang et all. Grundlagen des Verwaltungsrechts. Vol. III. Munique: C.H. Beck, 2009, p. 563-564; QUABECK, Christian. Dienende Funktion des Verwaltungsverfahrens und Prozeduralisierung. Tübingen: Mohr Siebeck, 2010, p 256.

5 Veja-se STF, ADI 2149-MC, Tribunal Pleno, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 31.10.2003.

6 GALLIGAN, D.J. Due Process and Fair Procedures. Oxford: Clarendon, 1996, p. 109 e ss.; DUARTE, David. Procedimentalização, participação e fundamentação: para uma concretização do princípio da imparcialidade administrativa como parâmetro decisório. Coimbra: Almedina, 1996, p. 380 e ss.

7 STF, 2ª Turma, RE 425.406-AgR. Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 11.10.07

8 SCHNEIDER, Jens-Peter. in: Strukturen und Typen von Verwaltungsverfahren. HOFFMANN-RIEM, Wolfgang et all. Grundlagen des Verwaltungsrechts. Vol. III. Munique: C.H. Beck, 2009, p. 551.

9 DRÜEN, Klaus-Dieter. Die Zukunft des Steuerverfahrens. in: SCHÖN, Wolfgang, BECK, Karin (orgs.). Zukunftsfragen des deutschen Steuerrechts. Berlin, Heidelberg: Springer, 2009, p. 19. Em sentido contrário, defende Xavier: “Sendo parte imparcial ou órgão de justiça, o Fisco não exprime um interesse em conflito ou contraposto ao do particular, contribuinte.” Cf. XAVIER; Alberto. Do lançamento no direito tributário brasileiro. São Paulo: Resenha Tributária, 1977, p. 129.

10 GALLIGAN, D.J. Due Process and Fair Procedures. Oxford: Clarendon, 1996, p. 246.

11 MACHETE, Pedro. Estado de Direito Democrático e Administração Paritária. Coimbra: Almedina, 2007, p. 466.


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