Opinião & Análise

Reforma Tributária

Seletividade: Será Realmente Essencial?

Será que, ao relevar a seletividade e focar em outras políticas de redução de desigualdade, não faremos mais?

seletividade, sonegação
Crédito: Marcello Casal Jr/Agência Brasil

É comum se ouvir que a tributação sobre o consumo é injusta por ser regressiva, onerando proporcionalmente mais os menos abastados. Para piorar, os mais humildes destinam uma maior proporção de sua renda ao consumo de bens e serviços básicos, como alimentação, transporte, telecomunicação e energia elétrica, majorando o impacto da tributação sobre o consumo.

Contudo, a tributação sobre o consumo tem maior potencial arrecadatório, principalmente em países em desenvolvimento, como o Brasil, nos quais há reduzida renda formal e predomina a economia informal. Tributar a renda consumida, ainda que não declarada e não inserida na economia formal, se mostra particularmente eficiente.

Como forma de minimizar os impactos negativos da tributação sobre o consumo, surge a seletividade tributária, que consiste na manipulação da alíquota de impostos indiretos, visando remediar sua regressividade. Assim, determinados produtos ou serviços podem ter suas alíquotas reduzidas ou até mesmo zeradas em função da essencialidade do bem ou serviço.

No Brasil, a seletividade tributária é prevista constitucionalmente para dois impostos, o IPI e o ICMS.  Esta é uma política já bastante antiga, presente desde a Constituição de 1946[1]. Atualmente, a seletividade do IPI é impositiva.  A União deve necessariamente reduzir as alíquotas incidentes sobre mercadorias de consumo essencial.  No caso do ICMS, a seletividade é uma faculdade do legislador estadual e, em geral, engloba alimentos, vestuário e medicamentos. Um caso bastante conhecido é a desoneração dos alimentos contidos na cesta básica.

Não se nega que a desoneração da cesta básica pode reduzir o impacto da tributação sobre as famílias de baixa renda. No entanto, há de se verificar se, enquanto escolha de política tributária, este seria o caminho mais eficiente.

Alguns estimam que a renúncia fiscal relativa a itens da cesta básica chegue a cerca de R$ 28 bilhões[2]. A renúncia tributária federal atribuída à “Agricultura e Agroindústria – Desoneração Cesta Básica” em 2018 teria sido de aproximadamente R$  24,6 bilhões[3], enquanto a desoneração federal exclusivamente atribuída à cesta básica,  segundo o “Boletim Mensal sobre os Subsídios da União – Desoneração da Cesta Básica” de setembro de 2019, teria sido de R$ 15,9 bilhões[4]. Se juntarmos a isto as diversas benesses estaduais, não parecem ser exagerados os R$ 28 bilhões genericamente estimados.

Em contrapartida, os gastos com o programa Bolsa Família, no seu auge, em 2018, foram de cerca de R$ 30,6 bilhões[5].  A renúncia fiscal acarretada pela isenção de itens da cesta básica seria, portanto, quase equivalente aos gastos totais com o benefício social, sem contar as demais isenções relativas a outros itens considerados essenciais, como vestuário e medicamentos.

Para piorar, os maiores beneficiários da seletividade tributária, em termos absolutos, são os mais ricos.  Ainda que os mais ricos dispendam uma proporção menor de suas rendas com o consumo de itens básicos, eles consomem mais.  Assim, o Estado deixa de arrecadar mais exatamente daqueles que mais poderiam contribuir, ainda que tal isenção proporcionalmente afete menos sua renda.

Aliás, o já citado “Boletim Mensal sobre Subsídios da União” esclarece que, “Pode-se observar que a política de desoneração da cesta básica é regressiva, destacando-se a disparidade entre os benefícios destinados aos 20% mais pobres da população, que correspondem a 10,6% do gasto tributário total (aproximadamente R$ 1,6 bilhão em 2017), e os alocados aos 20% mais ricos, que se apropriam de 28,8% do total (R$ 4,5 bilhões).[6].

Um estudo mais criterioso sobre a questão deve levar em consideração também os demais gastos da população brasileira.  Dados do IBGE de 2017-2018 demonstram que outros gastos ocupam parte importante do consumo familiar médio mensal:

 

Quando analisamos estes gráficos pela perspectiva da seletividade tributária, notamos que alguns dos maiores gastos da população não são abarcados por ela.  Por exemplo, combustível, energia elétrica, telecomunicações e artigos de higiene pessoal são altamente tributados.

Ao focar em determinados produtos, a seletividade não desonera todos os gastos da população mais carente. Ou seja, o problema central da seletividade é o fato de endereçar determinados produtos, consumidos tanto pelos mais humildes como mais abastados.  Ela não é seletiva em relação ao nível de renda: todos, dos mais pobres aos mais ricos, serão desonerados ao comprarem arroz ou café. Quando a desoneração é feita apenas em função da essencialidade do produto, sem considerar quaisquer critérios de renda, deixa-se de arrecadar valores importantes que poderiam significar a incrementação da renda para a população mais pobre.

Neste aspecto, importante analisarmos os mecanismos adotados em outros países como políticas de redução da desigualdade[7]. Na Europa, além da própria seletividade, o principal mecanismo de redistribuição de renda parece ser a transferência direta, por meio de pensões, bolsas e auxílios[8].

Se as transferências diretas, mais do que as políticas tributárias, permitem uma eficiente redistribuição da renda[9], será que não é hora de pensarmos em alternativas à seletividade? Será que, ao relevarmos a seletividade para focarmos em outras políticas de redução de desigualdade, não faremos mais e com mais justiça?

Tem-se que hoje uma das propostas para amenizar os efeitos regressivos da tributação sobre o consumo é exatamente a transferência direta a partir da restituição do tributo pago por famílias de baixa renda. Essa estratégia consistiria na mitigação da seletividade tributária pela instituição de um sistema de reembolsos, no qual as famílias mais pobres receberiam diretamente o valor integral do tributo pago, em todas ou em determinadas mercadorias e serviços.

Este sistema já é, por exemplo, adotado no Canadá, que, além da seletividade, assegura reembolsos tributários a partir de critérios sociais, como renda familiar e número de filhos menores de 19 anos[10].

No Brasil, poderíamos estipular tais critérios a partir da disponibilidade dos recursos públicos (aumentados pelo fim das desonerações tributárias) e dos objetivos que se pretende atingir. Se o critério “Bolsa Família” for insuficiente, que analisemos um possível alargamento da base de beneficiados. O debate está aberto! Este mecanismo, além de potencialmente atingir uma mais eficiente distribuição de renda, poderia ser uma saída para descomplicar o sistema tributário com alguma justiça social. Fica a provocação.

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[1] Que assim dispunha no seu Art. 15, §1º: “São isentos do imposto de consumo os artigos que a lei classificar como o mínimo indispensável à habitação, vestuário, alimentação e tratamento médico das pessoas de restrita capacidade econômica” (GODOI, Marciano Seabra de. “Tributação do consuma e efeitos redistributivos: alíquotas reduzidas conforme a essencialidade dos produtos/serviços (seletividade) versus alíquotas uniformes com transferências financeiras (refundable tax credits) para famílias de baixa renda. In. AFONSO, J. R. [et al] … (org.). Tributação e Desigualdade. Belo Horizonte: Letramento, 2017, p. 550).

[2] ARANTES, Paulo H. “Reforma Tributária: A árdua tarefa de simplificar e promover justiça fiscal”. In. Revista da CAASP, n. 41, ano 8, outubro de 2019, p. 38.

[3] Relatório Orçamento de Subsídios da União (http://fazenda.gov.br/centrais-de-conteudos/publicacoes/orcamento-de-subsidios-da-uniao)

[4] Boletim Mensal sobre os Subsídios da União – Desoneração da Cesta Básica. Edição 11, Setembro/2019 (http://editor.economia.gov.br:8080/Economia/central-de-conteudos/publicacoes/boletim-subsidios/arquivos/2019/subsidios-setembro-2019-capa-2-final.pdf)

[5] Dados do Portal da Transparência da Controladoria Geral da União.  Disponível em: <http://www.portaltransparencia.gov.br/beneficios> (acesso em 8 de dezembro de 2019).

[6] Op. cit., p. 12.

[7] PASSOS, Luana, e SILVEIRA, Fernando G.  “Impactos Distributivos da Tributação e do Gasto Social – 2003 e 2008”.  In. AFONSO, J. R. [et al] … (org.). Tributação e Desigualdade. Belo Horizonte: Letramento, 2017, P. 453.

[8] HANNI, Michael e MARTNER, Ricardo. “Impacto Redistributivo das Políticas Fiscais na América Latina Revisitado”.  In. AFONSO, J. R. [et al] … (org.). Tributação e Desigualdade. Belo Horizonte: Letramento, 2017, pp. 421-449.

[9] Conforme, aliás, constatado por Fábio Kanczuk, Secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda, em apresentação de Outubro/2017, ao verificar que a eficiência da desoneração da cesta básica é muito menor do que a eficiência do Bolsa Família em termos de melhora no Índice Gini  (http://www.fazenda.gov.br/centrais-de-conteudos/apresentacoes/arquivos/2017/apresentacao_equilibrio-geral-e-avaliacao-de-subsidios_fabio-kanczuk.pdf).

[10] GODOI (2017), p. 562.


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