Opinião & Análise

Direito Tributário

Reforma tributária e melhoria na elaboração das normas

Contribuintes precisam aguardar muitos anos até que STF ou STJ julguem definitivamente as questões

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Foto: Marcos Santos/USP Imagens

Fui autor, e não fui preso, de vários tributos inconstitucionais, pois em época de emergência a gente cria mesmo“. Essa triste frase é de autoria do então Deputado Federal Francisco Dornelles, prolatada em entrevista ao Jornal Gazeta Mercantil datada de 09.04.1987.

Muito se discute sobre a necessidade de uma ampla reforma tributária, que tem por principal mote a simplificação de todo o arcabouço normativo, cujo cumprimento é altamente dispendioso para os contribuintes. De acordo com o Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT) [1], a estimativa é que cada empresa sediada no Brasil tenha de se sujeitar a 3.796 instrumentos normativos, com mais de 11 milhões de palavras.

Segundo aquele Instituto, gasta-se por ano cerca de R$ 60 bilhões[2] para fazer frente às inúmeras obrigações tributárias e para acompanhar as infindáveis alterações normativas. Não por outro motivo o Brasil é o campeão no tempo em que se gasta com burocracias de cunho tributário. Em média, 1.958 horas por ano, o dobro do vice-campeão, a Bolívia.

Conforme levantamento realizado pelo IBPT[3], de outro de 1988 a setembro de 2016, foram editadas 5.471.980 normas, sendo 363.779 só em matéria tributária, uma média de 1,88 por hora.

Entre 2013 e 2017, as legislações estaduais e distrital que tratam de ICMS foram alteradas 4.521 vezes. O líder nas alterações foi o RS (558), seguido de PB (413), PR (361), PE (318), MS (311), ES (271), MT (234) SP (221), SE (220), RJ (218), AL (182), GO (178), DF (178), MG (157), RN (143), CE (130), PA (101), PI (86), MA (65), AM (64), BA (58) e SC (54)[4].

Em que pese a inegável necessidade de uma reforma tributária que corrija o verdadeiro absurdo demonstrado pelos números acima, mostra-se imprescindível que sejam criados mecanismos que garantam a racionalidade das decisões políticas. É altamente recomendável que a edição de normas seja precedida de estudos técnicos sérios que atestem não só a sua eficácia, mas a sua própria necessidade, além de apontar desde logo os possíveis efeitos colaterais.

A maioria dos países desenvolvidos adotam a chamada “análise de impacto regulatório”, cujo objetivo é verificar quais os benefícios e prejuízos que determinada regulação pode trazer para a sociedade.

Sobre esse aspecto, oportunas são as palavras dos economistas Marcelo Pacheco dos Guaranys e Kelvia Frota de Albuquerque, servidores federais da Casa Civil[5]:

“A ‘análise do impacto regulatório’ (AIR) é uma boa prática regulatória reconhecida internacionalmente voltada à melhoria regulatória por proporcionar transparência, robustez técnica e analítica ao processo decisório e a qual estão integrados os processos de participação social para ouvir os interessados em uma possível nova regulação.

Não se trata de panaceia importada, mas de abordagem que busca avaliar, a partir de um problema regulatório, os possíveis impactos das alternativas de ação disponíveis para o alcance dos objetivos pretendidos, em vez de se limitar a justificar uma decisão regulatória já tomada. E é isso que faz toda a diferença.

Conforme destacado pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), a contribuição mais expressiva da AIR para qualidade das decisões regulatórias não é a precisão dos cálculos, mas a própria ação de analisar, questionar, entender os potenciais impactos da regulação e explorar as alternativas possíveis. Ou seja: o maior ganho está no processo.”

Tal como afirmou o jornalista Rodrigo da Silva em seu livro intitulado “Guia Politicamente Incorreto da Política Brasileira”, “o resultado inevitável da completa desregulação da atividade política é a regulação excessiva da vida dos cidadãos” (p.49).

Conforme bem observou aquele jornalista, a desoneração da folha de salários, uma das principais políticas fiscais implementadas no Governo de Dilma Rousseff, segundo estudo do IPEA[6], não alcançou o seu principal objetivo que era estimular o crescimento de empregos formais e aumentar os investimentos. A própria ex-Presidente admitiu que a política de desoneração não alcançou o seu objetivo, embora tenha representado uma renúncia para os cofres federais de R$ 77,9 bilhões entre os anos 2012 a 2016 (p. 51).

Como se não bastasse, a debilidade do sistema legislativo brasileiro não se esgota com a ausência de mecanismos capazes de certificar a necessidade e a eficácia das inúmeras normas que são diariamente editadas.

A basilar análise quanto à constitucionalidade das normas é feita por parlamentares absolutamente inábeis para esse fim (simplesmente por não terem conhecimento profundo sobre as normas constitucionais), sem contar aqueles que agem de acordo com interesses próprios ou de grupos específicos.

E é basicamente nesse ponto que se espraia para o Poder Judiciário as mazelas do chamado “Manicômio Jurídico-Tributário”, termo utilizado pelo Professor italiano Lello Gangemi em 1959, posteriormente reprisado pelo tributarista gaúcho Alfredo Augusto Becker.

A edição de normas tributárias altamente complexas e sem prévia análise acurada quanto à sua constitucionalidade faz com que os contribuintes, sobretudo as grandes empresas, procurem advogados especializados para ajuizar ações judiciais buscando questioná-las.

Como se a propositura de demandas judiciais já não fosse dispendiosa por si só, não raras as vezes os contribuintes se deparam com magistrados com pouca experiência em matéria tributária, o que acarreta a prolação de algumas decisões desprovidas de fundamento jurídico razoável.

Além disso, como a maioria das discussões tributárias dá azo para interpretações pró e contra os contribuintes, com frequência nos deparamos com a situação em que duas empresas do mesmo ramo de negócios propõem ações para questionar determinada imposição tributária, mas apenas uma delas consegue êxito, cenário esse que acaba por desaguar em grave problema concorrencial.

Como se esses problemas já não fossem suficientes, os contribuintes precisam aguardar muitos anos até que o Supremo Tribunal Federal ou o Superior Tribunal de Justiça julguem definitivamente a questão e declarem se determina obrigação tributária pode ou não ser exigida.

Isso sem contar os casos em que o contribuinte confia na jurisprudência dos Tribunais Superiores e projeta seus negócios pautado em determinado entendimento, mas por uma simples mudança de composição dos membros da Corte a posição jurídica até então adotada é diametralmente alterada. É como se diz: no Brasil, até o passado é incerto.

Enfim, o que se pretende com esse breve artigo é chamar atenção para a necessidade de uma maior preocupação com a elaboração das normas, sem a qual continuaremos vivendo em uma nação altamente judicializada e insegura do ponto de vista jurídico.

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[1] AMARAL, Gilberto Luiz do; OLENIKE, João Eloi; AMARAL, Letícia M. Fernandes do; YAZBEK, Cristiano Lisboa. “Quantidade de normas editadas no Brasil: 28 anos da Constituição Federal de 1988”. Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação, s/d. Disponível em: https://ibpt.com.br/img/uploads/novelty/estudo/2603/QuantidadeDeNormas201628AnosCF.pdf

[2] ALVARENDA, Darlan. “Empresas gastam 1.958 horas e 60bilhões por ano para vencer a burocracia tributária, apontam pesquisas”. G1 – Economia, 20 nov. 2017. Disponível em: https://g1.globo.com/economia/noticia/empresas-gastam-1958-horas-e-r-60-bilhoes-por-ano-para-vencer-burocracia-tributaria-apontam-pesquisas.ghtml

[3] Op. Cit.

[4] Fonte: Elaboração Endeavor. Dados EY (2017).

[5] ALBUQUERQUE, Kelvia Frota de; GUARANYS, Marcelo Pacheco dos. “Análise de impacto regulatório e decisões baseadas em evidências”. Jota – Tributos e Empresas, 27 abr. 2018. Disponível em: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/regulacao/analise-de-impacto-regulatorio-e-decisoes-baseadas-em-evidencias-27042018

[6] GARCIA, Felipe; SACHSIDA, Adolfo; CARVALHO, Alexandre Xavier Ywata de. “Impacto da Desoneração da Folha de Pagamentos sobre o Emprego: Novas Evidências”. In: Texto para discussão. Brasília: IPEA, jan. 2018. Disponível em: https://exame.abril.com.br/economia/desoneracao-da-folha-não-gerou-empregos-diz-ipea/


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