Opinião & Análise

Poder Executivo

Presidencialismo às avessas?

Coalizões para governar e fugir ao impeachment aproximam na prática o presidencialismo do parlamentarismo

Bolsonaro Supremo: presidencialismo às avessas?
Presidente da República, Jair Bolsonaro na rampa do Palácio do Planalto. Crédito: Isac Nóbrega/PR

O grande paradigma político vindo da antiguidade ocidental foi o governo misto representado pela República romana, um esquema de composição de camadas sociais: os cônsules (dois pretores com funções executivas, de imperium) eram o homólogo da monarquia (ou diarquia), mas eleitos anualmente; as assembleias (o “comício” geral e os “concílios”, inclusive da plebe) vocalizavam a democracia dos homens livres; o senado respondia pelo freio conservador, aristocrático, dos patrícios.

O paradigma romano veio sendo transformado por experiências e teorias modernas. Escrevendo em plena Revolução Gloriosa de 1688-89, Locke vê emergir a supremacia parlamentar e a diagnostica como chave para a limitação do absolutismo monárquico.

O parlamentarismo só vai se aperfeiçoando nos séculos seguintes, com a criação da figura do primeiro-ministro e sua dependência da confiança da maioria parlamentar. Montesquieu observa a Inglaterra com simpatia pelo equilíbrio que gera, prevenindo invasões do rei ou do povo às prerrogativas da nobreza. Se o parlamentarismo não gera total autonomia entre os poderes, ao menos empodera o Legislativo bicameral para conter o chefe de Estado. O Judiciário permanecia como poder “nulo” politicamente, de mera aplicação da lei.

As colônias britânicas na América, sem um rei natural, inventaram o presidencialismo: além de chefe de governo (como no parlamentarismo), um cidadão comum haveria de ser também o chefe de Estado. Madison procura uma forma de evitar que o presidente da República encarne uma vontade popular irresistível e, assim, imponha a tirania da maioria contra as classes proprietárias.

Além dos critérios censitários do colégio eleitoral (que faz a eleição indireta do presidente), a solução madisoniana é programar o impasse: reforçando o bicameralismo legislativo e os “freios e contrapesos” entre os Poderes políticos: deve-se dificultar a formação de maiorias, fragmentar os interesses e opô-los em grupos rivais. O que se haveria de evitar a todo custo é que algum desses Poderes pudesse apelar diretamente ao povo, para que este arbitrasse (por exemplo, por referendos ou eleições antecipadas) o travamento decisório.

Ao longo do século XIX, e com muito mais força durante o século XX, desenvolveram-se três tendências praticamente desconhecidas dos pais dogmáticos da “separação dos poderes”. Em primeiro lugar, organizou-se a competição partidária mais aberta e pluralista – de modo que, mesmo no presidencialismo, o chefe de governo pode governar em coalizão com o parlamento (se obtiver maioria) ou ser bloqueado por este.

No sistema americano, por exemplo, se houver “unidade de partido” (i.e., se a maioria congressual for do partido do presidente), a realidade da “separação de poderes” torna-se relativizada (como é, por princípio, no parlamentarismo).

Em segundo lugar, o poder Executivo vai incrementando suas atribuições e orçamento na condição de organizador e gestor da burocracia pública, voltada mais e mais à provisão ou regulação de políticas e serviços públicos e da atividade econômica. Em terceiro lugar, firma-se a prática e a organização do controle judicial de constitucionalidade (difuso, no modelo americano desenvolvido ao longo do século XIX; concentrado, no modelo europeu difundido na segunda metade do século XX).

Em paralelo a este tripé, no século XX o parlamentarismo tornou-se o sistema de governo dominante na Europa. Desde o século anterior, o presidencialismo espraiou-se pelo continente americano.

Chegamos então ao caso brasileiro. A Constituição imperial de 1824 copiou o parlamentarismo inglês, combinando-o a uma incomum proposta do francês Benjamin Constant: o Poder Moderador. Como chefe do Poder Executivo, ao Imperador – política e juridicamente irresponsável – cabia nomear magistrados, prover empregos e expedir decretos (artigo 102); no exercício da função de governo, contava com o auxílio de seu gabinete ministerial.

Entretanto, como titular exclusivo do Poder Moderador (artigo 101), ao mesmo Imperador competia suspender magistrados, nomear e demitir livremente seus Ministros de Estado, nomear senadores, dissolver e reconvocar a Câmara dos Deputados. No reinado de D. Pedro II, portanto, o governo e o gabinete ministerial emergiam do parlamento, mas dependiam sobretudo da vontade do chefe de Estado.

A vantagem do parlamentarismo inglês seria a estabilidade do governo – dada a necessidade de formação de consenso majoritário no parlamento; mesmo a troca do governo e de sua chefia (gabinete ministerial e primeiro-ministro) se dariam sem maiores rupturas, pelo voto de desconfiança.

Entretanto, no “parlamentarismo às avessas” do Brasil, a troca de governo era rotineira e conflituosa: com a “moderação” do Imperador, no segundo reinado, de 1847 a 1889, houve 32 gabinetes, o que resultou em uma duração média de menos de um ano e meio por gabinete[1].

Grande constitucionalista do regime imperial, Pimenta Bueno justificava o Poder Moderador como encarnação perene da nação, contra a prevalência das maiorias episódicas no parlamento (argumento análogo ao de Madison para programar os “freios e contrapesos”); no seu exercício, o Imperador estaria acima de todas as paixões, facções, interesses e rivalidades[2]. Difícil crer, em retrospecto histórico, que o Imperador fosse um harmonizador neutro, e não um grande manipulador do jogo de cadeiras governamentais.

Derrotado o império pelo golpe militar republicano, veio à tona a decisão sobre o sistema de governo. O grande arquiteto constitucional de 1891, Rui Barbosa, era contrário ao presidencialismo, mas acabou tendo que aceitá-lo. Contra o presidencialismo “imperial” – isto é, para conter o protagonismo do presidente – a solução foi reforçar o contrapeso judicial, ampliando as liberdades públicas, as garantias individuais e de fato implementando o controle judicial (difuso) de constitucionalidade das leis[3]. Esta teria sido a lição do constitucionalismo americano ao longo do século XIX.

Em uma república, a característica distintiva do presidencialismo em relação ao parlamentarismo é a eleição direta do chefe de governo que, dispondo de mandato fixo (independente da confiança parlamentar) e enfeixando as competências da chefia de Estado com as atribuições de direção governamental, viria a ter um poder quase “imperial”.

Sobretudo nas experiências autoritárias, ainda que eleito indiretamente ou não eleito, o presidente “forte” seria nosso equivalente a um imperador temporário: um chefe de Estado capaz de se impor acima das rivalidades e interesses regionais e particularistas, protegendo as massas. Tal era, por exemplo, a opinião de Gilberto Freyre[4].

Entretanto, o que a retrospectiva histórica mais uma vez reafirma não é a posição moderadora e sobranceira do presidente (como se pensava do Imperador). É certo que, no presidencialismo democrático, o presidente dispõe de uma legitimação especial, por ser eleito diretamente pela vontade majoritária dos eleitores, em uma campanha mais ideológica que a parlamentar, e dispor de um mandato fixo, independente da maioria legislativa.

Com isso, o presidente nasce de uma força plebiscitária e desestabilizadora dos acertos mais fragmentários, oligárquicos e particularistas que marcam a representação congressual[5]. Entretanto, uma série de fatores (a fragmentação partidária, os vínculos eleitorais corporativistas e clientelistas, a variedade regional e a distorção federativa da representação congressual) torna o presidente refém do Congresso para pautar sua agenda de governo.

A dependência de coalizões majoritárias – formadas pela troca de votos parlamentares por emendas orçamentárias e cargos no Executivo – é capaz de moderar o poder presidencial a ponto de aproximá-lo aos limites de atuação de um primeiro-ministro. Não há mostras de que o “presidencialismo de coalizão” tenha cedido atualmente, por mais que o atual presidente o tenha combatido retoricamente desde sua campanha.

A este dado se acrescenta outro, que talvez tenha configurado de vez um peculiar “presidencialismo às avessas”: a força do chefe de Estado e governo dada pelo sistema presidencialista é, no caso brasileiro, relativizada pelo caráter do regramento do impedimento presidencial: tanto a Lei do Impeachment (Lei 1079/50) quanto os artigos 85 e 86 da Constituição de 1988 foram construídos sob uma orientação simpática ao parlamentarismo, que deixou marcas.

A abertura das hipóteses para o impedimento, combinada à discricionariedade do Presidente da Câmara para receber a denúncia e dar início ao processo, aproximou-o sobremaneira do voto de desconfiança parlamentar. De modo que tanto pode haver presidentes da República que polêmica e dificilmente se enquadram nas hipóteses jurídicas para a sanção do impedimento, mas que foram ou podem ser alvo de tal pena, quanto presidentes que claramente cometeram crimes de responsabilidade mas foram poupados do acolhimento da denúncia, do processo e da sanção, uma vez que na prática garantiram apoio parlamentar.

O caso atual parece, por ora, enquadrar-se na última categoria. Por mais que tenha se manifestado, por palavras e atos, contra o Congresso e o Supremo Tribunal Federal, o presidente ainda tem uma agenda de governo (sobretudo econômica) e uma estratégia de coalizão que lhe garantem algum apoio parlamentar – se não para implementar tudo o que propõe, ao menos para continuar sobrevivendo aos pedidos de impeachment, que até o momento somam mais de 50 em menos de dois anos de mandato.

 

 


O Sem Precedentes desta semana analisa surpreendente indicação de Kassio Nunes Marques, hoje desembargador do Tribunal Regional Federal da Primeira Região (TRF1), para o Supremo Tribunal Federal (STF). Ouça:

 


[1] AMATO, Lucas Fucci. A Constituição de 1988 e o debate sobre parlamentarismo e presidencialismo: modelos, trajetórias e alternativas institucionais. Revista de Informação Legislativa, v. 219, 2018, p. 189.

[2] PIMENTA BUENO, José Antonio. Direito publico brazileiro e analyse da Constituição do Imperio. Rio de Janeiro: Rio de Janeiro : Typ. Imp. e Const. de J. Villeneuve e C., p. 205.

[3] Ver RÉ, Flávia Maria. Ideias em ação: liberalismo e reforma no pensamento político de Rui Barbosa. 2016. Tese (Doutorado em Ciência Política) – Universidade de São Paulo, São Paulo, 2016, p. 392-395.

[4] FREYRE, Gilberto. Novo mundo nos trópicos. 3 ed. São Paulo: Global, 2011 [1971], p. 237.

[5] UNGER, Roberto Mangabeira. A segunda via: presente e futuro do Brasil. São Paulo: Boitempo, 2001, p. 147-159.


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