Opinião & Análise

Direito ambiental

O livro de regras do Acordo de Paris e a governança internacional de mudanças climáticas

Negociar as mais de 100 páginas das regras de Paris em consenso foi um feito inacreditável

Conferência das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (COP 24), na Polônia. Foto: Caroline Prolo

A última Conferência das Partes da Convenção-Quadro da ONU sobre Mudanças do Clima, realizada em dezembro na cidade de Katowice, Polônia, marcou o 24º ano em que praticamente todos os países do mundo se reúnem para tomar decisões com o objetivo de combater o aquecimento global.

A “COP 24” não foi apenas a conferência dos países que são partes da Convenção da ONU, mas também dos 184 países membros do mais recente tratado internacional de mudanças climáticas: o Acordo de Paris, que entrou em vigor em novembro de 2016.

Mais abrangente que seu antecessor – o Protocolo de Quioto -, o Acordo de Paris prevê obrigações de transparência, de cooperação e de tomada de ações para a mitigação das mudanças climáticas por parte de todos os países signatários, além de obrigações de financiamento e suporte pelos países desenvolvidos. Tais disposições foram estabelecidas de forma programática no Acordo de Paris; sendo que a operacionalização dessas obrigações demanda a criação de órgãos, a estruturação de procedimentos, a definição de critérios, metodologias e regras detalhadas, comuns a todos os países, mas que também apresentem flexibilidade para os países com capacidades limitadas. Construir esse livro de regras é uma tarefa quase tão difícil quanto o próprio tratado internacional: foram necessários seis anos para negociar as 25 páginas do Acordo de Paris; as mais de 100 páginas do livro de regras foram elaboradas em três.

A Convenção-Quadro da ONU sobre Mudanças do Clima é como um “contrato guarda-chuva” do qual o Acordo de Paris faz parte, servindo este como um “aditivo” ou acordo suplementar da Convenção. O Acordo de Paris começou a ser negociado como uma solução de continuidade ao Protocolo de Quioto, que também foi uma espécie de acordo suplementar à Convenção, exceto que tinha um período de compromisso limitado até o ano de 2020. A expectativa era de que o Acordo de Paris entrasse em vigor somente após Quioto, mas isso acabou acontecendo muito mais rápido do que o esperado: o número mínimo de ratificações foi atingido em menos de um ano.

Para se ter uma ideia, o Protocolo de Quioto levou oito anos para entrar em vigor! Em tão pouco tempo assim, não foi possível colocar no papel os detalhes de funcionamento do Acordo, incluindo a composição dos órgãos, os prazos e critérios para apresentação dos relatórios e inventários de gases de efeito estufa e as regras de funcionamento dos mecanismos de mercado de carbono, entre outros aspectos práticos do Acordo. Este detalhamento é o chamado “livro de regras”, crucial para a operacionalização do Acordo de Paris. Os países decidiram que o livro de regras seria elaborado com calma, em um processo que terminaria na COP 24, em dezembro de 2018.

Dada a complexidade do trabalho, a construção do livro de regras do Acordo de Paris foi feita por partes. As negociações foram divididas por dispositivos específicos do Acordo de Paris em nove macro áreas, presentes nos artigos 4 (Mitigação), 6 (Mercados de carbono), 7 (Adaptação), 9 (Financiamento), 10 (Tecnologia), 12 (Educação), 13 (Transparência), 14 (Balanço global) e 15 (Compliance). Cada um destes temas por sua vez foi tratado em discussões específicas sob diferentes itens de agenda. Ao final das negociações, para cada um do total de 17 itens de agenda, as partes chegaram a um texto de decisão.

O livro de regras nada mais é do que o compilado dessas 17 decisões da Conferência das Partes do Acordo de Paris. Em cada decisão, constam as modalidades, procedimentos e orientações para implementação das nove macro áreas. Na decisão da área de transparência, por exemplo, foram definidas as regras para reporte de informações pelos países, incluindo os tipos de relatórios, a periodicidade, a metodologia a ser utilizada na contabilização das emissões de gases de efeito estufa que será reportada, entre outras informações. Tais regras também levaram em consideração a necessidade de se permitir maior flexibilidade para países que tenham restritas capacidades para apurar seus dados de emissões e elaborar seus relatos.

E a verdade é que as cerca de 100 páginas do livro de regras seriam ainda substancialmente maiores se tivessem também sido adotadas as regras para implementação do Artigo 6, que tem por escopo criar os mecanismos de mercado de carbono do Acordo de Paris (i.e., mercados para comercialização de permissões de  emissão de gases de efeito estufa). Essas regras não puderam ser acordadas pelas partes em Katowice porque não houve consenso com o Brasil sobre as regras de funcionamento desses mercados.

Para o Brasil, o mercado do Acordo de Paris deve seguir o modelo do já conhecido Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (“MDL”), que foi criado no contexto do Protocolo de Quioto para permitir que países desenvolvidos financiem projetos hospedados em países em desenvolvimento para reduzir emissões de gases de efeito estufa. Na lógica do MDL, a quantidade de emissões evitada nos países em desenvolvimento é convertida em permissão de emissões para os países desenvolvidos, os quais tinham compromissos vinculantes de atingir uma meta de limitação de suas emissões de gases de efeito estufa. No Acordo de Paris, ambos países desenvolvidos e países em desenvolvimento têm obrigações de agir para limitar suas emissões, e assim ambos podem financiar ou ser hospedeiros de projetos.

O Brasil quer não apenas expandir o modelo do MDL para ser utilizado por todos os países no âmbito do Acordo de Paris, como quer também que os créditos já gerados e os projetos em andamento do MDL do Protocolo de Quioto sejam reconhecidos para efeito de cumprimento das obrigações no Acordo de Paris. O mercado de carbono no Brasil durante o período do MDL movimentou bilhões de reais.

O motivo pelo qual uma decisão sobre o artigo 6 não pôde ser adotada em Katowice é a regra de que as decisões da conferência das partes da Convenção (que se aplicam ao Acordo de Paris até decisão em contrário) são tomadas por consenso. O significado de consenso não é o mesmo de unanimidade, e, portanto, a rigor seria possível haver consenso ainda que nem todos concordem. No caso da Convenção e do Acordo de Paris, cabe ao presidente da sessão em que determinada decisão está sendo discutida avaliar se vai considerar que a decisão foi adotada ainda que alguma parte tenha manifestado oposição.

Há histórico de um caso dentro da Convenção, em que uma decisão foi adotada a despeito da discordância manifesta da Bolívia; que, no entanto, depois decidiu acatar a decisão e não tomar nenhuma providência a respeito. Pois em Katowice o Brasil também foi o único a discordar das regras para criação dos mercados no artigo 6, por divergir das premissas consideradas pelas demais partes, que tem uma visão diferente sobre o aproveitamento do MDL e sobre como assegurar a integridade ambiental dos mercados de carbono no Acordo de Paris.

Esta divergência do Brasil ficou caracterizada nas últimas horas das negociações, durante consultas informais da presidência da COP 24 sobre o texto do livro de regras. Em virtude disso, e para garantir que seria possível chegar a um consenso entre as partes, a reunião plenária para adoção do livro de regras foi adiada por mais de 24 horas, até que finalmente foi possível chegar a um acordo entre Brasil e os demais países sobre a questão: postergar a discussão sobre mercados para o ano que vem.

Outro grave problema de dificuldade de consenso na COP 24 foi com a linguagem relacionada ao relatório sobre o cenário de aumento de temperatura da Terra em 1.5o C, elaborado pelo Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas da ONU (“IPCC”), a pedido da própria Conferência das Partes da Convenção. O relatório concluiu que há grandes probabilidades de este aumento de temperatura ocorrer dentro dos próximos 12 anos, e mensurou os riscos em termos de eventos extremos e perdas humanas, de biodiversidade e de recursos naturais, caso o aumento de temperatura exceda 1.5o C.

Para a Arábia Saudita, Rússia, Kuwait e Estados Unidos, o relatório não poderia ser “recepcionado” pela Conferência das Partes, mas apenas “notado”, pois entendem que o relatório foi falho e elaborado em condições limitadas de tempo e coleta de dados. Veja-se que o relatório foi elaborado no prazo delimitado pela própria Conferência das Partes. É como se a COP tivesse encomendado uma pizza e a devolvido porque não gostou do sabor, mas mandou agradecer o esforço do pizzaiolo. Se trocar pizza por “ciência”, perceba que, sem os inputs da ciência, a Convenção e o Acordo de Paris não conseguem atingir seus objetivos. Esta pizza é alimento que os países precisam engolir ainda que o gosto seja ruim.

Assim funciona a governança global de mudanças climáticas, há mais de 26 anos, desde a assinatura da Convenção em 1992 no Rio de Janeiro. Decisões de implementação da Convenção e do Protocolo de Quioto são adotadas todo o ano, para as dezenas de itens de agenda em discussão.

Chega a ser impressionante que tenhamos chegado tão longe num sistema de tomada de decisões que requer que virtualmente todos os países do mundo concordem 100% com cada palavrinha desses inúmeros textos.

Nesse sentido, negociar as mais de 100 páginas de decisão do livro de regras de Paris em três anos parece um feito inacreditável. Mas será que esse modelo se sustenta na nova geopolítica global, que não mais é polarizada entre países desenvolvidos e países em desenvolvimento? Será que se sustenta em um contexto em que todos os países, sem exceção, têm o compromisso de tomar medidas para combater o aquecimento global, e, portanto, há mais interesses a serem acomodados no consenso das decisões multilaterais?

A COP em Katowice nos faz refletir sobre a eficácia do processo de tomada de decisões da Convenção e do Acordo de Paris frente às novas realidades e desafios da governança global de mudanças do clima. Segundo o IPCC, a janela para tomada de medidas concretas para evitar o aumento de temperatura da Terra está fechando muito rápido. Será que o modelo atual consegue lidar com a velocidade da transformação das mudanças do clima? Em uma das manifestações de ativistas durante a COP 24, um cartaz dizia: “System change, not climate change”. Talvez esteja na hora de mudar o sistema, antes que o clima mude de vez.


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