Opinião & Análise

Economia

Lei 13.818/2019, MP 881 e as iniciativas para promoção da liberdade econômica

Reflexões sobre as propostas de redução de barreiras burocráticas e a concretização do princípio da livre iniciativa

governabilidade
Fachada do Congresso Nacional / Crédito: Edilson Rodrigues/Agência Senado

Sem prejuízo das possíveis reflexões sobre fatores conjunturais que contribuem para o atual cenário de estagnação econômica e pouco investimento no Brasil, a necessidade de ajustes estruturais em nosso pesado arcabouço regulatório para melhoria do ambiente de negócios e incentivo à iniciativa privada tem sido propalada em diversos fóruns de debate, sejam acadêmicos, empresariais, ou políticos.

Em exemplo do esforço de simplificação de processos e redução de custos e burocracia, foi sancionada no último dia 24 de Abril a Lei 13.818, que dispensa, a partir de sua publicação, nos termos do seu artigo 2º, as companhias fechadas (sem ações negociadas em bolsa) com menos de 20 acionistas e patrimônio líquido de até R$ 10 milhões do dever de publicar: (i) edital para convocação de assembleia geral dos acionistas, podendo a convocação ser entregue contra-recibo, e (ii) documentos exigidos da diretoria da empresa, como os balanços contábeis. A previsão da dispensa já existia, mas beneficiava somente as companhias fechadas com menos de 20 acionistas e patrimônio líquido de até R$ 1 milhão.

Referida lei foi originada no Senado, tendo a Câmara incluído emenda ao texto original, a qual trouxe elogiável simplificação de deveres legais também para as companhias abertas (com ações negociadas em bolsa), dispensando-as de publicar em jornal de grande circulação e no diário oficial a versão completa dos documentos a que são obrigadas a dar publicidade, entre os quais as convocações para assembleias de acionistas, avisos e balanços.

Com a emenda, as companhias abertas poderão, a partir de 1º de Janeiro de 2022, efetuar as publicações ordenadas pela Lei 6.404/76 de forma apenas resumida em jornal de grande circulação e no diário oficial (com informações mínimas apontadas na norma legal). Para garantir o acesso à informação por todos os interessados, deverá haver divulgação simultânea da íntegra dos documentos societários na página do veículo escolhido para publicação via Internet, o qual deverá providenciar a certificação digital da autenticidade emitida por autoridade certificadora credenciada no âmbito da Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileiras (ICPBrasil).

Dentre as novidades que afetam os agentes econômicos, somando-se a esta mudança legislativa, destaca-se, no conjunto das reflexões e contribuições recentes, aquela divulgada ao público no último 17, em cerimônia ocorrida na USP, pelo grupo de estudos e debates formado pela FGV Direito São Paulo e a Sociedade Brasileira Direito Público, que apresentou análise e proposta para a reforma das bases jurídicas da regulação e de sua governança nos âmbitos municipal, estadual, distrital e federal1.

O texto final foi assinado pelos professores Carlos Ari Sundfeld (FGV-SP, coordenador), Eduardo Jordão (FGV-RJ), Egon Bockmann Moreira (UFPR), Floriano Azevedo Marques Neto (USP), Gustavo Binenbojm (UERJ), Jacintho Arruda Câmara (PUC-SP), José Vicente Santos de Mendonça (UERJ) e Marçal Justen Filho (ex-UFPR), tendo também contado com leituras críticas e contribuições, entre outros, de Ana Carla Abrão, André de Castro Braga, André Rosilho, Armínio Fraga, Caio Mário da Silva Pereira Neto, Elena Landau, Francisco Gaetani, Gilvandro Vasconcelos Coelho de Araújo, Guilherme Jardim Jurksaitis, João Domingos Liandro, Juliana Bonacorsi de Palma, Leonardo Coelho Ribeiro, Persio Arida, Roberta Sundfeld, Sérgio Guerra, Yasser Gabriel e Vera Monteiro.

O empenho diagnóstico do grupo resultou no reconhecimento de que, para além de várias medidas necessárias para melhoria do ambiente de negócios no Brasil (entre as quais, a simplificação tributária, a simplificação para oferta de serviços financeiros, a melhoria nos serviços sociais e nos serviços públicos de infraestrutura, entre outros, cada uma com suas próprias especificidades) há necessidade de focar na regulação e em sua capacidade de afetar a liberdade econômica.

Assim, com o objetivo de aumentar a qualidade das relações entre o Poder Público e os particulares, eliminando interferências e exigências descabidas, que não geram bons resultados, foi formulada a proposta de novo diploma legal, chamado de projeto para a “Lei Nacional da Liberdade Econômica”, e apontado pelo próprio grupo para servir como regra de sobredireito relativo ao direito econômico, sobretudo para dar mais concretude ao princípio da livre iniciativa, este que integra os fundamentos da República, tal como previsto no artigo 1º, IV, e no artigo 170 da Constituição da República.

Na proposta foram formuladas condições jurídicas para que a liberdade econômica seja efetivamente prestigiada, com mecanismos de reforço de garantias aos agentes econômicos privados, e proteção contra intervenções e exigências que não tenham eficiência e não atendam finalidades públicas. Dentre outras previsões, o projeto exige dos entes públicos estudos que estimem e dimensionem racionalmente as consequências favoráveis ou desfavoráveis de qualquer medida regulatória.

O projeto para a “Lei da Liberdade Econômica” foi entregue ao ministro da Economia, Paulo Guedes, e encaminhado à Casa Civil, tendo sido revisto e aproveitado por técnicos do governo federal, que recortaram parte do texto e o juntaram com outras iniciativas elaboradas internamente pela atual administração, resultando na Medida Provisória 881, não por acaso apelidada MP da Liberdade Econômica2.

A MP 881 entrou em vigor no último 30 de abril – o termo inicial para apreciação do texto pelo Congresso Nacional, e conversão em lei no prazo de 60 dias, prorrogável, nos termos do § 7º do art. 62 da Constituição, uma vez por igual período. O texto da MP 881 sofreu profundas modificações em relação ao projeto da “Lei Nacional da Liberdade Econômica”. Em sua redação original, o projeto de lei, mais do que preocupado com um Estado mínimo, tinha como ideia central que liberdade econômica deve ser a regra, e que normas que eventualmente a limitem sejam pensadas sempre ao menor custo para a sociedade, e sejam justificadas, evitando regulamentações puramente retóricas e que não se destinem a eficazmente resolver algum problema que compete à administração pública. Daí a interessante previsão de revisão periódica de regulações vigentes, para checagem de sua conveniência e efetividade, com o fim de evitar a ineficácia do Estado.

A MP 881, a seu turno, foi formulada tendo como premissas a identificação de problemas apontados pelo Ministério da Economia em apresentação divulgada em sua página eletrônica3: o alto desemprego, a estagnação econômica, a recuperação lenta da recessão, uma das piores cargas regulatórias e burocráticas do mundo, a alta insegurança jurídica aos mais vulneráveis em atividades econômicas, a má reputação do governo, e altos níveis de corrupção.

A MP 881 foi apresentada como resposta para trazer soluções concretas e emergenciais à economia, trazendo, sobretudo, desburocratização e simplificação para os pequenos empreendedores.

Embora sem dúvida a estagnação econômica demande uma resposta de relevância e urgência por parte do governo, a justificar a adoção de uma medida provisória, deve-se ressalvar que no texto proposto há dispositivos que de fato se coadunam com esta premissa, mas também outros, especialmente aqueles que importaram em alteração do Código Civil Brasileiro, que não parecem conter urgência a justificar a modificação legislativa por este caminho processual.

Assim, pode ser levantado o questionamento sobre o vício de origem, na medida em que, se não justificada na relevância e urgência, qualquer alteração em nosso ordenamento de iniciativa do Presidente da República deve ser apresentada pela via ordinária do projeto de Lei, que segue outro iter para aprovação, em que há maior possibilidade de debate nas casas legislativas.

Sem embargo de tal questionamento, possível, o foco da MP 881 foi prestigiar a livre iniciativa, que, apesar de arrolado como princípio fundante em nossa Constituição, de fato historicamente não tem recebido maior atenção pelas autoridades públicas. Com efeito, ainda que haja, para determinadas atividades, regulação específica, o Estado não pode, a pretexto de regulamentar a atividade econômica, condicioná-la à discricionariedade do administrador, apresentando excessivas e, sobretudo, injustificadas, exigências burocráticas.

Neste sentido, entre os princípios arrolados no artigo 2º da MP, a presunção de liberdade no exercício de atividades econômicas, embora de certa forma apenas reitere o texto constitucional, pode ser invocada pelo agente econômico e auxiliá-lo em sua relação com a autoridade administrativa. No mesmo diapasão, a previsão da presunção de boa-fé do particular é previsão que, apesar de óbvia, reforça a cultura da iniciativa privada. O que parece não ser tão adequado, na modesta perspectiva que se apresenta, é a previsão de que a intervenção do Estado é subsidiária, mínima e excepcional.

Dentro deste espírito, propõe-se três reflexões, que talvez possam ajudar no debate legislativo que agora se inicia no Congresso Nacional em torno da MP 881.

Em primeiro lugar, o Estado não deve ser visto como inimigo da economia. Se, de um lado, a desconfiança pelo Estado em relação ao agente econômico privado é indesejável e anti produtiva, de outro, a desconfiança do particular em face do Estado tampouco contribui para um ambiente de promoção não só da liberdade econômica, mas também de outros valores consagrados em nosso ordenamento.

Sobre esta reflexão, permita-se pequena digressão. Desde o início da época que estudiosos chamam de moderna na história do ocidente, inaugurada com a Revolução Francesa, houve uma primeira fase de visão extremada do individualismo, com exacerbação da vontade do indivíduo, que teve sua explicação como reação aos abusos perpetrados pelo Estado absolutista.

De outro lado, em perspectiva dialética sempre contraposta à perspectiva liberal clássica, a qual privilegiou o indivíduo em detrimento do coletivo, seu contraste radical foi a visão que privilegiou o coletivo em detrimento do indivíduo, provocando efeitos deletérios na sociedade, inclusive tendo levado a movimentos autoritários (ditaduras e perdas de liberdades ao longo do século XX e inclusive XXI) que indubitavelmente devem ser veementemente rechaçados.

Todavia, apesar da perspectiva histórica, estas visões extremadas, ambas igualmente nocivas, incrivelmente continuam ganhando adeptos. De um lado, para quem se apega à visão liberal clássica nas relações econômicas, o inimigo sempre será o Estado. Para quem assume posição extremada em sentido oposto, o mercado, como espaço de trocas em que os agentes econômicos atuam, é o espaço de opressão do indivíduo. Ora, Estado e mercado são integrados por pessoas, estas que podem ou não abusar de seus direitos em qualquer lugar em que estejam (no ambiente da administração pública ou como atores privados), se não tiverem qualquer tipo de controle4.

Desde há muito se reconhece que, a liberdade, se não ponderada face a outros valores, isto é, a liberdade ilimitada, tem ela própria potencial de gerar abusos, não já do Estado contra o indivíduo, mas do indivíduo contra o indivíduo. Sem querer aniquilar o indivíduo e o espaço de liberdade de cada um, justamente porque este é amplo, há que se ter controle sobre a autonomia dos agentes privados, para que os excessos de alguns, particulares ou públicos, não prejudiquem outros.

Em verdade, o que suprime direitos é qualquer poder absoluto. Estado, mercado, ou até mesmo a família pode ser fonte de opressão dos indivíduos. Assim, se, especialmente diante da percepção recente em nossa sociedade, de muitos abusos notoriamente conhecidos perpetrados por agentes estatais, busca-se prestigiar a iniciativa privada, para um encontro e equilíbrio de forças, há que se ter cuidado para que o exagero apenas com “a chave trocada” não ocorra, isto é, eliminação da capacidade do Estado de atuar como garantidor de liberdades. É ao Estado que os agentes privados recorrem quando sofrem algum tipo de violação de seus direitos por outros particulares, assim, por exemplo, um credor que sofre com a inadimplência do devedor, caso não consiga amistosamente resolver o problema, buscará em um agente do Estado – o Judiciário – a tutela de seus direitos5.

Em segundo lugar, se, sem dúvidas, o ambiente de negócios no Brasil pode e deve ser melhorado para que a economia cresça, sendo mais que adequado favorecer e prestigiar a liberdade econômica, isto deve ser feito de forma técnica.

A ponderação cabe porque redações confusas podem causar polêmica e insegurança jurídica, mais do que promover segurança. E à economia, embora muitos fatores sejam imprescindíveis para o seu crescimento, também a segurança jurídica é primordial, e esta virá com a previsibilidade, e a confiança legítima que as pessoas possam ter em suas relações, não apenas com o Estado, mas também entre si.

A título de ilustração, com relação a apenas uma das matérias objeto de alteração pela MP 881, vale dizer, a desconsideração da personalidade jurídica, embora seja louvável o esforço de criação de parâmetros para definição do que seja desvio de finalidade e confusão patrimonial, a previsão, inserida através do artigo 7º da MP 881, de que para fins de desconsideração por desvio de finalidade deve-se provar a utilização dolosa da pessoa jurídica com o propósito de lesar credores pode gerar intenso debate judicial.

Em sucinto resgate do tema, a desconsideração da pessoa jurídica é instrumento de imputação de responsabilidade, prevista para as relações civis em geral no artigo 50 do Código Civil, que consagrou a chamada teoria maior da desconsideração, isto é, associada ao abuso da figura jurídica, pelo desvio de função ou confusão patrimonial. Assim, quando a pessoa jurídica, de quem seus sócios e administradores guardam autonomia e vice-versa, não pode, com seu próprio patrimônio, responder por suas dívidas, os bens dos administradores e sócios podem ser alcançados. Para tanto, além da insuficiência patrimonial, pela teoria maior deve haver a demonstração do abuso, caracterizado pelo desvio de finalidade ou pela confusão patrimonial6.

Com a alteração legislativa proposta, a norma passou a estabelecer como requisito para caracterização do desvio funcional a comprovação do dolo na utilização da pessoa jurídica em detrimento dos seus credores. Referido ajuste, além de ir contra a tendência de objetivação dos institutos do direito civil, que impõe, não mais o exame das intenções dos agentes, mas a verificação da observância, pelos mesmos, de padrões objetivos de comportamento social, cria obstáculo bastante difícil, senão impossível, de ser transposto pelos credores, o que certamente gerará em nosso sistema judicial discussões sobre sua legalidade e sobre o cabimento e a carga da prova.

Em terceira e última breve consideração, é preciso lembrar que a liberdade econômica pode e deve ser assegurada, mas não é o único valor da nossa Constituição. Há outros que também devem ser observados.

Há que se compatibilizar este importante princípio constitucional com outros igualmente previstos. Argumentos econômicos, embora importantes e preciosos no campo da atividade econômica, não podem ser os únicos a serem levados em consideração tanto na criação de modelos legislativos quanto na aplicação das normas criadas. Por óbvio que se diga, a economia deve ser compatibilizada com a justiça.

Não apenas a livre iniciativa, mas, dentre os valores fundamentais previstos em nossa Constituição, devem ser respeitados a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho, e o pluralismo político. Se tem faltado atenção à economia e ao fazer contas à administração pública, é alvissareiro que estes temas entrem na pauta do dia, mas isto não pode significar retirar outros temas da mesa.

Enfim, esperando ter contribuído ao diálogo, conclui-se que é salutar a iniciativa de dar mais concretude ao princípio constitucional da liberdade econômica. A MP 881, independente das críticas que possa sofrer, oportuniza o debate legislativo do importante tema da economia, com a louvável intenção de simplificação e desburocratização. Deve-se, entretanto, atentar para o risco de se assumir as equivocadas premissas que colocam o Estado apenas como um vilão (ou o único risco para os empreendedores no Brasil), e consideram que a liberdade econômica é o único valor a ser promovido na atualidade.

Finalmente, com relação a problemas técnicos do texto legal, espera-se que durante sua tramitação no Congresso Nacional haja oportunidade para sua correção. Como a MP 881 adentra em muitos temas, é provável que surjam opiniões de múltiplas visões, o que só enriquecerá o debate legislativo.

—————————

4 Ou em resumo jocoso do que foi dito, “Capitalismo é a exploração do homem pelo homem. O Socialismo é o contrário”, em fase atribuída tanto a Sérgio Porto, o Stanislaw Ponte Preta, quanto a Millôr Fernandes, dois grandes representantes do humor engajado no Brasil.

5 Obviamente, ainda que a solução privada de litígios seja possível, através de arbitragem e outros meios alternativos de solução de conflitos, a observância de suas regras está assegurada pelo Estado. A opção a esta alternativa seria a justiça com as próprias mãos.

6 O ordenamento brasileiro também consagra, para outras relações não regidas pelo Código Civil, nas quais a vulnerabilidade está presente, a chamada teoria menor, que permite o afastamento da autonomia patrimonial mesmo que não verificada a indevida utilização da pessoa jurídica. A teoria menor se funda na redistribuição do risco da atividade empresarial entre a sociedade e seus credores, como aconteceu no dramático caso paradigma do desabamento do teto do shopping de Osasco. A respeito do caso, ver https://ww2.stj.jus.br/processo/revista/documento/mediado/?componente=ITA&sequencial=112916&num_registro=200000971847&data=20040329&formato=PDF


Faça o cadastro gratuito e leia até 10 matérias por mês. Faça uma assinatura e tenha acesso ilimitado agora

Cadastro Gratuito

Cadastre-se e leia 10 matérias/mês de graça e receba conteúdo especializado

Cadastro Gratuito