Opinião & Análise

Improbidade administrativa

A mudança da divulgação de informações sobre a Covid-19 pelo Ministério da Saúde

Uma análise à luz da legislação, da jurisprudência e da doutrina

Coletiva de Imprensa com representantes do Ministério da Saúde (Brasília – DF, 18/06/2020) Arnaldo Correia de Medeiros, Secretário de Vigilância em Saúde do Ministério da Saúde e Élcio Franco, Secretário-Executivo do Ministério da Saúde. Foto: Anderson Riedel/PR

Causou grande repercussão a decisão do Ministério da Saúde (MS) de modificar a forma de divulgação das informações sobre a Covid-19 no Brasil. O MS alterou o horário de liberação do balanço diário, deixou de informar expressamente o número total de mortes e casos confirmados da doença e suprimiu os gráficos e tabelas que indicavam a evolução da enfermidade. Antes, já tinham ficado escassas as entrevistas coletivas em que técnicos da Pasta esclareciam dúvidas de jornalistas sobre a pandemia. Evidentemente, isso restringiu o acesso da população, de pesquisadores e da imprensa aos dados relativos ao avanço da doença. Nesse contexto, o presente artigo pretende analisar tais alterações, à luz da legislação, da jurisprudência e da doutrina.

A Constituição Federal (CF) assevera que a administração pública de qualquer dos Poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37). O princípio da publicidade, em particular, que é crucial para o conhecimento dos atos, contratos e negócios da administração pública e para seu monitoramento pela sociedade e pelos órgãos de controle, pode ser interpretado de duas maneiras.

Na primeira, faz referência ao princípio da publicação oficial dos atos administrativos. Na segunda, refere-se ao princípio da transparência. Portanto, abarca toda a atuação do Estado, exigindo a divulgação oficial de seus atos e propiciando o conhecimento da conduta interna de seus agentes. Conforme a primeira interpretação, exige a publicação oficial dos atos da administração pública, estabelecendo-a como condição de eficácia (produção de efeitos jurídicos). Consoante a segunda interpretação, enfatizada nesta análise, exige uma atividade administrativa transparente, para que o administrado conheça como o Estado se comporta.

Assim, é assegurado a todas as pessoas o acesso à informação (CF, art. 5º, XIV). Ademais, todos têm o direito de receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral. Embora essa seja a regra, a CF cria exceções, seja por exigência dos interesses sociais, seja por imperativos da segurança do Estado (art. 5º, XXXIII). Logo, o acesso à informação é tratado pela CF como direito fundamental, pois é um requisito indispensável no funcionamento do Estado Democrático.

Afinal, a promoção da transparência é essencial para o fortalecimento da accountability, que consiste no dever governamental de prestação de contas à sociedade, conforme a classificação de O’Donnell[1]. Em outros termos, accountability é a resposta exigida dos gestores públicos, cujo descumprimento fere o princípio republicano que rege a forma de governo do Brasil[2]. Em suma, a accountability envolve: (i) a disponibilização de informações pelo Estado; (ii) a criação de procedimentos que permitam a participação dos cidadãos na ação política e no controle de seus resultados; e (iii) os estímulos orientados à transformação da postura do cidadão, de passiva para ativa[3].

Com efeito, alicerçada no direito à informação, a doutrina aplica o conceito de accountability à realidade brasileira. Tenta-se, assim, prevenir e corrigir abusos de poder a partir de três regras fundamentais: (i) obrigação de se abrir ao público; (ii) obrigação de se explicar e justificar suas ações; e (iii) subordinação à possibilidade de sanções. Portanto, o acesso pleno à informação contida em banco de dados públicos deve ser fortalecido pela efetivação das regras constitucionais[4]. Corrobora isso a lição de José Afonso da Silva, segundo a qual o direito à informação dos órgãos públicos inicialmente era interpretado como um direito individual.

Todavia, hoje, possuiu uma dimensão coletiva, no sentido de que a todos, de um modo geral, deve assegurar-se o direito[5]. Nesse rumo, cabe à lei disciplinar as formas de participação do cidadão na administração pública, regulando o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo (CF, art. 37, § 3º, II). Além disso, cabem ao poder público, na forma da lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua consulta a quantos dela necessitem (CF, art. 216).

Para regulamentar o direito assegurado nesses dispositivos constitucionais, foi aprovada a Lei nº 12.527/2011 (Lei de Acesso à Informação – LAI). Como observa Jorge Hage[6], com isso o Brasil robusteceu o seu regime democrático, mediante a ampliação da participação cidadã e o fortalecimento dos instrumentos de controle da gestão pública. De fato, a LAI assegurou ao cidadão o exercício mais eficaz do seu direito de acesso à informação, bem como simbolizou o cumprimento do compromisso assumido pelo País ante a comunidade internacional em vários tratados e convenções.

Isso porque o acesso à informação pública é reconhecido por diferentes países e organismos internacionais como um direito fundamental do indivíduo. Além disso, a LAI modificou o paradigma em matéria de transparência pública, porque firma o acesso como regra e o sigilo como exceção. Logo, a informação sob a guarda do Estado é normalmente pública, sendo o acesso a ela restringido somente em situações excepcionais. Acerca do tema, a Controladoria-Geral da União[7] (CGU), que é o órgão do Governo Federal responsável pela defesa do patrimônio público, transparência e combate à corrupção, orienta:

A informação sob a guarda do Estado é sempre pública, devendo o acesso a ela ser restringido apenas em casos específicos. Isto significa que a informação produzida, guardada, organizada e gerenciada pelo Estado em nome da sociedade é um bem público. O acesso a estes dados – que compõem documentos, arquivos, estatísticas – constitui-se em um dos fundamentos para a consolidação da democracia, ao fortalecer a capacidade dos indivíduos de participar de modo efetivo da tomada de decisões que os afeta.

Portanto, o propósito da LAI é sobrepor a cultura de acesso à cultura do segredo. Nesta, a gestão pública é norteada pelo princípio de que a divulgação de informações representa riscos, o que favorece a criação de obstáculos para que as informações sejam disponibilizadas. Naquela, os agentes públicos sabem que a informação pública pertence ao cidadão e que cabe ao Estado ofertá-la de modo espontâneo, oportuno e inteligível.

Nessa toada, os procedimentos previstos na LAI devem ser executados conforme as seguintes diretrizes: (i) observância da publicidade como preceito geral e do sigilo como exceção; (ii) divulgação de informações de interesse público, independentemente de solicitações; (iii) fomento ao desenvolvimento da cultura de transparência na administração pública; e (iv) desenvolvimento do controle social da administração pública (art. 3º). Em verdade, é dever do Estado garantir o direito de acesso à informação, que será franqueada, mediante procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão (art. 5º).

Assim, cabe a ele assegurar a gestão transparente da informação, propiciando amplo acesso a ela e sua divulgação. Compete-lhe, ainda, assegurar a proteção da informação, garantindo-se sua disponibilidade, autenticidade e integridade (art. 6º).  Afinal, o acesso à informação compreende o direito de todos à obtenção de dados primários, íntegros, autênticos e atualizados (art. 7º, IV). Logo, incumbe ao poder público promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local acessível de informações de interesse coletivo ou geral por ele produzidas ou custodiadas (art. 8º).

Além disso, ao dispor especificamente sobre o enfrentamento à Covid-19, a Lei nº 13.979/2020[8] exige o compartilhamento entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios de dados essenciais à identificação de pessoas infectadas ou com suspeita de infecção pelo coronavírus, com a finalidade exclusiva de evitar a sua propagação (art. 6º). Determina, ainda, ao MS a manutenção de dados públicos e atualizados sobre os casos confirmados, suspeitos e em investigação, relativos à situação de emergência pública sanitária (art. 6º, § 2º).

No mesmo sentido, a Portaria nº 188/2020/MS, que estabeleceu o Centro de Operações de Emergências em Saúde Pública (COE-nCoV) como mecanismo nacional da gestão coordenada da resposta à Covid-19, prevê competir ao COE-nCoV divulgar à população informações relativas à situação emergencial ora vivenciada (art. 3º, IV). Logo, os agentes públicos não podem retardar deliberadamente o fornecimento de informações ou prestá-las intencionalmente de forma incorreta, incompleta ou imprecisa. Também é vedado a eles desfigurar, alterar ou ocultar, total ou parcialmente, a informação que se encontre sob sua guarda ou a que tenha acesso ou conhecimento em razão do exercício das atribuições de cargo. Com efeito, tais condutas são ilícitas e ensejam a responsabilização desses agentes (LAI, art. 32, I e II).

No mesmo rumo, a Lei nº 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa – LIA) estabelece que os agentes públicos são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios que regem a administração pública no trato dos assuntos que lhe são afetos (art. 4º). Assim, constitui ato de improbidade qualquer ação ou omissão que viole os deveres de transparência, honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições.

Nesse contexto, são exemplos de atos de improbidade administrativa: (i) praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto; (ii) retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício; e (iii) negar publicidade aos atos oficiais (art. 11). Segundo a LIA, são penas aplicáveis ao responsável pela prática desses atos de improbidade: (i) ressarcimento integral do dano, se houver; (ii) perda da função pública; (iii) suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos; (iv) pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente; e (v) proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos (art. 12, III).

Nessa esteira, a Lei nº 1.079/1950 (Lei do Impeachment) configura crime de responsabilidade contra a probidade na administração omitir ou retardar dolosamente a publicação dos atos do Poder Executivo (art. 9º, 1). Consequentemente, os agentes passíveis de responder por tal crime estarão sujeitos à perda do cargo e inabilitação para o exercício de função pública.  Ademais, o Código Penal (Decreto-Lei nº 2.848/1940) define como crime de prevaricação a conduta de retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício, ou praticá-lo contra disposição expressa de lei, para satisfazer interesse ou sentimento pessoal. Nesse caso, prevê a pena de detenção, de três meses a um ano, e multa (art. 319).

Ressalta-se que o Supremo Tribunal Federal (STF), em 8 de junho de 2020, determinou ao MS o restabelecimento integral da divulgação diária dos dados epidemiológicos sobre a Covid-19. Em sua decisão[9], o ministro Alexandre de Moraes expressou que a CF consagrou expressamente o princípio da publicidade como um dos vetores imprescindíveis à Administração Pública, conferindo-lhe absoluta prioridade na gestão administrativa e garantindo pleno acesso às informações a toda a sociedade.

Afinal, a regra geral em um Estado Republicano é a total transparência no acesso a documentos públicos, sendo o sigilo a exceção[10]. Então, as informações de interesse coletivo devem ser submetidas à ampla e irrestrita divulgação, ressalvadas, como dito, as informações protegidas pelo sigilo imprescindível à segurança da sociedade e do Estado[11]. Apesar disso, a sonegação de determinados dados pelo MS foi mantida, razão pela qual cientistas denunciaram a exclusão de registros de notificações de síndrome respiratória aguda grave (SRAG), que incluem os casos de Covid-19, da base de dados disponibilizada publicamente pela Pasta[12].

É um direito fundamental de todo indivíduo o acesso à informação mantida pelo Estado, que tem a obrigação de garantir o integral exercício desse direito[13]. Para isso, deve a administração pública adotar as medidas necessárias para aumentar a transparência em sua gestão, assegurando aos cidadãos a obtenção de dados sobre sua organização, funcionamento e processos decisórios[14].

Dessa forma, o amplo acesso à informação é imprescindível para o pleno exercício da cidadania, porquanto o cidadão bem informado possui melhores condições de conhecer e lograr outros direitos essenciais, como saúde, educação e benefícios sociais[15]. Negar isso é deveras danoso, porque reduz demasiadamente o controle social das políticas públicas, além de apor obstáculos à ação dos órgãos de controle. Logo, o dever de boa governança da administração pública exige que a conduta dos agentes públicos seja responsável, lícita e acessível.

Portanto, as medidas adotadas pelo MS que restringem o acesso da população, de pesquisadores e da imprensa aos dados sobre a evolução da Covid-19 no País enfraquecem o regime democrático. Como enfraquecem, também, o princípio republicano, que prima pelo dever de prestar contas e pela responsabilidade (política, civil e penal) dos agentes públicos em razão dos atos que praticam. Isso porque, deliberadamente, violam o direito fundamental do cidadão de acessar, tempestiva e irrestritamente, as informações de natureza pública.

Tais medidas, efetivamente, contrariam a legislação, a jurisprudência e a doutrina. Além disso, a persistência nessa descabida sonegação de informações, a despeito da determinação judicial, bem como das fortes reações políticas e sociais, reforça a gravidade da omissão praticada e evidencia a postura negacionista que caracteriza as ações do Governo Federal no combate à maior crise sanitária que o Brasil e o mundo já enfrentaram nos últimos cem anos.

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[1] O’DONNELL, Guillermo. Accountability horizontal e novas poliarquias. Lua Nova, São Paulo, n. 44, 1998.

[2] STF – ADI 5.540, rel. min. Edson Fachin, j. 3-5-2017, P, DJE de 20-5-2017.

[3] CLÈVE, Clémerson Merlin. FRANZONI, Julia Ávila. Administração Pública e a nova Lei de Acesso à Informação. Interesse Público — IP, Belo Horizonte, ano 15, n. 79, p. 15-40, maio/jun. 2013

[4] STF – RE 676.707/MG, rel. min. Luiz Fux, j. 17-6-2015.

[5] JOSÉ AFONSO DA SILVA, Curso de direito constitucional positivo, Malheiros, 20. ed., 2002, p. 259.

[6] Controladoria-Geral da União. Acesso à Informação Pública: Uma introdução à Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011. Brasília, 2011, p. 3.

[7] CGU. Acesso à Informação Pública: Uma introdução à Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011. Brasília, 2011, p. 8.

[8] Dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019.

[9] STF – ADPF 690-MC/DF, rel. min. Alexandre de Moraes, j. 8-6-2020.

[10] STF – MS 28.178, rel. min. Roberto Barroso, j. 4-3-2015, P, DJE de 8-5-2015.

[11] STF – RE 631.104 AgR/SC, rel. min. Roberto Barroso, j. 24-3-2017, 1T, DJE de 18-4-2017.

[12] https://noticias.uol.com.br/saude/ultimas-noticias/redacao/2020/06/17/pesquisadores-denunciam-sumico-de-dados-do-ministerio-sobre-covid-19.htm

[13] Declaração Interamericana de Princípios de Liberdade de Expressão (item 4).

[14] Declaração Universal dos Direitos Humanos (artigo 19).

[15] CGU. Acesso à Informação Pública: Uma introdução à Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011. Brasília, 2011, p. 8.


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