Opinião & Análise

PPP

A infraestrutura e a escolha

Adoção do modelo de PPP ou concessão em desfavor do modelo tradicional da Lei de Licitações implicará em eficiência?

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Crédito: Unsplash

A Administração Pública, ao se deparar com um desafio de infraestrutura, tem alguns caminhos para enfrentá-lo. Nesse particular, estamos diante de um exemplo perfeito da discricionariedade administrativa. Assim, caberá ao administrador examinar as circunstâncias do caso e definir qual o caminho a seguir, dentre aqueles possíveis.

Endereçando a escolha do modelo de contratação de um projeto de infraestrutura, algumas opções se apresentam: a) a contratação tradicional, aqui representada pelo regime previsto no modelo da Lei nº 8.666, de 21 de junho de  1993 (que se repete na Lei nº 14.133, de 01 de abril de 2021); b) concessão, prevista na Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995; ou c) parcerias público-privadas (PPP), previstas na Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004.

Nesse universo, se mostra muito sedutor para o administrador público se lançar no caminho das PPPs e concessões como uma alternativa a uma crise fiscal, indisponibilidade de caixa ou mesmo limitação à capacidade de endividamento. A opção de transferir o financiamento da infraestrutura para o privado pode parecer a ferramenta ideal para realizações grandiosas com dispêndio mínimo.

Ocorre que o Poder Concedente pode transferir o financiamento para o ente privado, mas o pagamento da infraestrutura sempre será um encargo público, seja através do pagamento de contraprestação pública, seja através da oneração do usuário pelo pagamento de tarifa.

Frise-se, mesmo ao optar pela implantação da infraestrutura se utilizando dessas soluções de ajustes (PPPs e concessões), o Poder Público sempre será o responsável final, direta ou indiretamente, por seu investimento.

É de se responder essencialmente: a adoção do modelo de PPP e/ou concessão em desfavor do modelo tradicional previsto na Lei de Licitações implicará em ganho de eficiência?

Cumpre pontuar que os modelos de concessão (Lei 8.987/95) e PPP (Lei 11.079/04) possibilitam ao Poder Concedente uma transferência de risco para o particular, integralmente na concessão e parcialmente na PPP, que não se observa no modelo tradicional.

Assim, na escolha do modelo, ao Poder Concedente cabe avaliar entre as opções disponíveis qual caminho oferece a melhor relação de valor sobre o custo (value for money) para a consecução do seu objetivo.

Nesse contexto, há que se avaliar: a) qual volume de investimentos demandado; b) qual oferece maior compromisso com o cronograma; c) qual a melhor alocação de riscos; d) qual o impacto orçamentário observado; e) qual tem mais capacidade de induzir o desenvolvimento do setor; f) qual oferece maior proteção à obsolescência futura; g) qual é mais fácil de controlar; h) qual potencializa a manutenção da higidez do equipamento; entre outros.

Veja-se que a decisão não passa apenas por critérios estanques, mas é necessária uma avaliação das circunstâncias e desdobramentos no momento da decisão, durante a implantação e seguindo a operação da infraestrutura pretendida.

Referida característica multidisciplinar impõe a necessidade de se dispor de uma estrutura que detenha a capacidade de caminhar pelas diversas frentes de conhecimento que o projeto exige, em todas as suas fases. Demandando, assim, uma equipe desvinculada da pasta setorial que domine os critérios jurídicos, econômico-financeiros, socioambientais e de engenharia, a serem aplicados de modo a subsidiar uma decisão estratégia do ente público.

É de se concluir que para a resolução do problema público que se apresenta, os modelos de concessão e PPP oferecem como vantagem a possibilidade de transferir os riscos da atividade para o parceiro privado e, ao mesmo tempo, calibrar os estímulos relevantes para alinhar os interesses do concessionário à política pública a ser implementada.

Arremate-se: a escolha deve seguir a resposta de qual modelo permite alocar de forma mais eficiente os riscos inerentes ao projeto, de modo a aproveitar o melhor das capacidades de cada parte envolvida.