Legislativo

Legislativo

Parlamentares estão apresentando menos ‘jabutis’, diz estudo

Levantamento constatou com evidências empíricas que o número de jabutis em MPs tem diminuído desde 2015

jabutis
Instituto do Senado divulgou relatório sobre previdência. / Crédito: Jonas Pereira/Agência Senado

A figura dos “jabutis” é folclórica em Brasília. E não porque o quelônio seja demasiado abundante na capital federal. Na verdade, no Congresso Nacional, esse é o nome que se dá a emendas parlamentares estranhas ao tema de um projeto de lei ou medida provisória.

Um célebre exemplo foi o Parlashopping. Embutido na surdina na Medida Provisória (MP 668/2015), que tratava de aumentos nas alíquotas de impostos como PIS/Pasep e Confins, essa emenda previa uma parceria público-privada (PPP) para construir um shopping center nas dependências da Câmara ao custo de R$ 1 bilhão.

Esta mesma MP, que chegou ao Congresso com quatro artigos, recebeu 34 novos artigos, muitos deles com fatos estranhos ao objeto inicial, como um que concedeu isenção tributária sobre “comissão” de pastor evangélico e anulação de multas a igrejas.

A inclusão de emendas que “contrabandeavam” alterações nas leis em medidas provisórias era prática comum na Câmara e no Senado. Sob a acusação de que o governo usurpava as prerrogativas do Legislativo por meio da edição de excessivas MPs, os parlamentares usavam as MPs que tanto criticavam como atalho para aprovar “leis” que beneficiavam sobretudo setores responsáveis pelo custeio de suas campanhas.

A praxe incomodava o governo – que via suas propostas de MP serem convertidas em leis que versavam sobre tão diferentes temas que geravam desconforto entre os dois Poderes, dada a necessidade de vetos sucessivos.

Mas não foi preciso intervenção do governo. Por se sentirem prejudicados pela aprovação de uma emenda jabuti que extinguiu a profissão de técnico em contabilidade, a Confederação Nacional dos Profissionais Liberais pediu ao STF uma manifestação sobre a constitucionalidade das “emendas jabuti”. Resultado: o STF declarou que o atalho dos parlamentares desrespeitava a Carta Magna e proibiu a prática. E o cenário mudou.

Um estudo da Consultoria Legislativa do Senado Federal constatou com evidências empíricas que o número de “jabutis” tem diminuído desde 2015. Realizado por Cesar Rodrigues van der Laan, a pesquisa buscou entender as consequências da decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 5.127/DF.

Nela, o STF considerou ser incompatível com a Constituição a apresentação de emendas parlamentares sem relação de pertinência temática com MP submetida a sua apreciação. Depois da decisão, tanto o presidente da Câmara, quanto o do Senado – ou na omissão destes, os presidentes das comissões mistas – podem rejeitar de ofício quaisquer iniciativas que não tenham relação direta com a ementa original das MPs. A regra não atinge projetos de lei ordinária.

O mapeamento englobou a produção de MPs entre janeiro de 2014 e outubro de 2016, totalizando uma amostragem com 112 MPs, das quais 60 foram editadas antes da ADI nº 5.127 e 52, posteriormente. Desse total, apenas sete MPs não receberam emendas; 105 receberam emendas com sugestões de mudanças pelos parlamentares. Dessas, 93 foram objeto de apresentação de “jabuti”.

Das 112 MPs editadas, 105 receberam emenda parlamentar. Dessas, 93 foram objeto de apresentação de “jabuti”.

Do período anterior ao julgamento do STF, Rodrigues selecionou 18 MPs que tiveram mais de 100 emendas. Dessas, ele levantou qual a proporção de “jabutis”, ou seja, emendas que tratavam de temas estranhos ao da MP.

Nessas 18 MPs, 48% das emendas apresentadas eram “jabutis”, em média. Em algumas MPs, mais de 80% das emendas tratavam de fatos estranhos ao objeto inicial da medida.

Rodrigues ressalta que assuntos polêmicos costumam receber mais “jabutis”, por terem mais destaque entre os parlamentares.

Ele destaca dois casos: as MPs 651/2014 e 656/2014. A primeira foi editada com 51 artigos e sancionada com 113 artigos. Dois casos se destacaram: MPs 651/2014 e 656/2014. A primeira foi editada com 51 artigos e sancionada com 113 artigos e a segunda, editada com 56 artigos e sancionada com 169.

A MP 678/2015, que inseria artigos para incluir presídios e segurança pública no âmbito do regime diferenciado de contratações públicas (RDC), recebeu 72 emendas, 43 delas “jabutis”.

Outro destaque foi MP 673/2015, que tratou de emplacamento de tratores. De 82 emendas apresentadas, 56 eram “jabutis”. O relator da matéria acatou seis dessas emendas. “Ao final, a Lei nº 13.154, de 2015, carregou “jabutis” que não foram vetados, como alteração na CLT para dispor sobre jornada de trabalho de motoristas e disposições sobre operações da Conab”, avalia Rodrigues.

Pós ADI

No período após a decisão do STF, a quantidade de MPs com mais de 100 emendas caiu para oito. Segundo Rodrigues, é um sinal preliminar do efeito da ADI. Em média, a quantidade de “jabutis” por MP foi de 21%.

O estudo conclui que, apesar da decisão do STF, a inadmissibilidade de “jabutis” não se tornou prática correte dos presidentes de Comissões Mistas. “em termos globais, houve redução expressiva na quantidade de emendas oferecidas nas CMs, como esperado”, destaca o estudo.

Além disso, o consultor do Senado destaca que das MPs que tiveram emendas (105 das 112 analisadas) houve redução na quantidade de MPs sem nenhum “jabuti”. “Esse resultado precisa ser relativizado, pois se concentra no âmbito de MPs de abertura de crédito extraordinário”, escreve Rodrigues.

O consultor também avaliou que, após a ADI nº 5.127, houve maior referência à decisão para justificar a inadmissibilidade de emendas parlamentares por impertinência temática.

Para ele, a “conveniência” de evitar desgaste político entre parlamentares permite aos relatores a “apreciação sistemática da inadmissibilidade de emendas sem pertinência temática, já que o ônus fica transferido à decisão externa do Judiciário”.

Graus de estranheza

O estudo também aponta que há graus de estranheza sobre as emendas a MPs. Para Rodrigues, isso mostra um distanciamento na interpretação de matéria estranha para o Judiciário e o Legislativo, o que ” limita os efeitos da decisão do STF na ADI nº 5.127″.

“A visão dual, implícita na interpretação judicial, de afastar toda matéria estranha
à MP, passa por uma adaptação e uma leitura própria e independente dos parlamentares ao chegar no âmbito do Legislativo. Percebe-se uma categorização distinta, que passa pela identificação de graus distintos de pertinência temática em cada emenda – o que sugere uma adaptação, na prática, do Legislativo em cima da decisão do STF, mitigando os efeitos decorrentes da ADI nº 5.127”, escreve o consultor.

Rodrigues conclui que os dados empíricos mostraram uma redução, “ainda que incipiente”, da apresentação de “jabutis” após a decisão do STF. Mas essa mudança não é tão simples:

“A interpretação que se verifica ser predominante no Parlamento no pós-ADI nº 5.127, de existência de graus de pertinência das matérias objeto de emendamento parlamentar, questiona a existência de espaço maior de convergência em direção ao que parece fora almejado pelo STF e sugere uma resiliência e adaptação interpretativa do Legislativo frente à decisão judicial. Isso pode comprometer a capacidade de a decisão do STF constituir novo marco jurisprudencial efetivamente delineador do processo legislativo constitucionalmente previsto”, escreve Rodrigues.


Cadastre-se e leia 10 matérias/mês de graça e receba conteúdo especializado

Cadastro Gratuito