Pedro do Carmo Baumgratz de Paula

Diogo R. Coutinho

Inova&amp;Ação

A ideia de inovação representa uma promessa para a gestão pública: permitir ao Estado solucionar velhos e novos desafios das políticas públicas. Esses desafios dizem respeito, entre outras coisas, aos avanços tecnológicos, ao desenho de políticas intersetoriais, à criação de mecanismos participativos, bem como às formas de lidar com os constrangimentos orçamentários e financeiros que comprometem a eficácia da ação governamental. Há, em meio a isso, crescente confiança na premissa de que a inovação em governo seja um caminho para promover políticas públicas mais efetivas e eficientes.<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>
O recente relatório da OCDE “The Innovation System of the Public Service of Brazil : an exploration of its past, present and future journey”<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a> analisa o passado e o presente das políticas de inovação no setor público brasileiro e propõe caminhos para fortalecer as capacidades estatais para adotar - contínua e consistentemente - práticas inovadoras na solução de seus principais desafios.<a href="#_ftn3" name="_ftnref3">[3]</a>
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O relatório, publicado em novembro de 2019, também permite identificar algumas oportunidades de aprimoramento de reformas (em curso e futuras) que poderiam contribuir significativamente para a inovação na gestão pública. É o caso da proposta de reforma administrativa que hoje se discute, cujo conteúdo, como se verá mais adiante, se relaciona – ou deveria se relacionar - com a capacidade do Estado de entregar soluções para desafios cada vez mais complexos.
Mais que uma discussão sobre o “tamanho” e o custo do Estado, ao se falar de reestruturação da gestão de pessoas no setor público, o que está em jogo são, em larga medida, as condições institucionais para inovar no governo.
<blockquote class="jota-article__eye">Ao retomar as políticas de inovação no setor público desde os anos 1930, o relatório aponta importantes padrões e características institucionais nacionais que precisam ser considerados na formulação de uma abordagem sistêmica para dar conta do desafio de introduzir inovações no Estado brasileiro.</blockquote>
Entre as principais conclusões desse mapeamento estão as seguintes: (i) embora o interesse em promover inovação pública já exista há algum tempo, esforços efetivos para assegurá-la são recentes no país; (ii) a inovação não surge “por decreto”, ela depende de algo mais que atos normativos que a determinem como objetivo abstrato, pois se baseia na construção e institucionalização de sistemas e estruturas que a fomentem de forma contínua; (iii) o foco isolado em instrumentos e ferramentas jurídicos, ainda que necessário, é insuficiente; (iv) a forte tradição burocrática e de controle da administração pública brasileira demandará suportes estruturais robustos (i.e. institucionalização de objetivos, mecanismos e procedimentos claros e aplicáveis de forma ampla aos diversos setores da administração pública) para se contrapor à tendência inercial de conservação de práticas do sistema; e (v) recentes experiências de fortalecimento da gestão voltada ao cidadão e do controle e da participação populares podem ser condutoras da agenda de inovação sistêmica.
Os obstáculos ao desenvolvimento de políticas de inovação em governo são há muito conhecidos daqueles que estudam setor público: o Estado enfrenta a demanda constante por confiabilidade e previsibilidade de suas ações; seus agentes tendem a ter aversão a risco; os sistemas de controle e feedback são centrados em disfuncionalidades, sendo as experiências positivas registros excepcionais; a estrutura de repartições e enclaves organizacionais dificulta a inovação transversal; e a complexidade dos desafios públicos demanda políticas intersetoriais centradas no longo prazo, enquanto os ciclos eleitorais impõem foco em resultados durante o mandato político.<a href="#_ftn4" name="_ftnref4">[4]</a>
<blockquote class="jota-article__eye">Por isso, inovar no setor público é um empreendimento especialmente complexo.</blockquote>
Na medida em que envolve questionar práticas e interesses consolidados, a inovação injeta incerteza na atuação administrativa e em seus resultados e isso é quase sempre incompatível com as estruturas e órgãos de controle que sobre ela pairam.
Ademais, a inovação na gestão produz efeitos diferidos no tempo e eles nem sempre são mensuráveis ou perceptíveis de forma clara e inequívoca.
É por isso que a construção de sistemas de inovação passa por imbuí-los de quatro elementos principais, adiciona o relatório da OCDE: clareza - as políticas públicas devem deixar claro - isto é, ser explícitas - que inovação importa, por que importa e como se adequa a outras prioridades; paridade - a inovação deve estar em pé de igualdade às demais demandas políticas quando da tomada de decisão; sustentabilidade - práticas e experiências inovadoras devem receber recursos e apoio; e normalidade - a inovação deve entrar no cotidiano da atuação administrativa e não ser enxergada como finalidade de nicho ou de setores específicos da administração pública.
O que gostaríamos de frisar é que para promover esse tipo de política sistêmica e também destravar o potencial da “economia do conhecimento”<a href="#_ftn5" name="_ftnref5">[5]</a> na qual estamos inseridos, o relatório de 2019 da OCDE, assim como outros recentes estudos<a href="#_ftn6" name="_ftnref6">[6]</a>, aponta a necessidade de se fortalecer as capacidades estatais para promover inovação.
Essas capacidades estão ligadas à diversificação de competências e expertises pelos agentes públicos, estímulos à experimentação e à atuação transversal e intersetorial, bem como à formulação de políticas mistas e bem coordenadas.<a href="#_ftn7" name="_ftnref7">[7]</a>
<blockquote class="jota-article__eye">O atual sistema de gestão de pessoas no setor público é um dos fatores comumente apontados como obstáculo à eficiência e às inovações estatais.<a href="#_ftn8" name="_ftnref8">[8]</a> Reformulá-lo está no centro de políticas que visam a simplificar a estrutura burocrática estatal, a reduzir custos da máquina e, também, a promover inovação em governo.</blockquote>
No entanto, ao contrário do que se poderia supor pelo retorno do discurso de enxugamento da máquina estatal, um “Estado inovador” requer capacidades robustas e dinâmicas.<a href="#_ftn9" name="_ftnref9">[9]</a> Não é possível formular soluções efetivas e eficientes para os desafios a que está sujeito o Estado contemporâneo sem que este seja dotado de capacidades para analisar quantidades massivas de dados e informação, visão transversal e condições de compreensão das necessidades da sociedade e das dinâmicas dos mercados. Sendo assim, a agenda de reforma administrativa do Estado que se inicia não deve ser confundida, senão com consequências perigosas, com o esvaziamento de suas capacidades.
A discussão dessa proposta de reforma está essencialmente voltada para políticas salariais, alteração das regras de estabilidade e avaliação de performance e critérios e modalidades de seleção. No entanto, deve haver espaço para que inovação no setor público também seja um objetivo explícito e que traga efetividade e eficiência a essa reforma.
A reforma administrativa do Estado brasileiro não pode perder a oportunidade de incorporar mecanismos e métricas de inovação na gestão e, consequentemente, nas políticas públicas.
Por isso, os processos seletivos, os mecanismos de avaliação e progressão em carreira e a remuneração dos agentes públicos devem considerar o fomento às capacidades dinâmicas no setor público. Seja para dar conta da gestão e do uso de dados que a sociedade do conhecimento traz consigo, seja para permitir a formulação, implementação, monitoramento e avaliação de políticas transversais - como, por exemplo, intervenções urbanas com impacto em saúde pública e mudança climática -, a administração pública no século XXI precisa engendrar arranjos institucionais e jurídicos que fomentem e cultivem essas capacidades dinâmicas. E isso só será feito se o regramento básico dos servidores públicos e da estrutura administrativa do Estado tiver como objetivo explícito a promoção da inovação em governo, bem como se vier acompanhado de meios e ferramentas que a viabilizem.
Portanto, é necessário incluir no centro do debate público da reforma administrativa a importância de uma política sistêmica de inovação no setor público.
No entanto, o discurso clichê de redução do “tamanho” do Estado e de promoção de eficiência da atuação administrativa tende a ofuscar a discussão de fortalecimento de capacidades na construção de políticas públicas efetivas. Os objetivos desse discurso são de resto louváveis, mas é preciso entender quais as melhores formas de alcançá-los no contexto institucional em que o Estado se insere no século XXI e, as evidências indicam, esse caminho passa, como mostram organizações tão insuspeitas aos olhos liberalizantes do governo como a OCDE, pela construção de sólidas políticas de inovação em governo como, elas próprias, políticas públicas.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Fostering Innovation in the Public Sector, OECD Publishing, Paris, 2017. <a href="https://doi.org/10.1787/9789264270879-en">https://doi.org/10.1787/9789264270879-en</a>
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> The Innovation System of the Public Service of Brazil: an exploration of its past, present and future journey, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, 2019. <a href="https://doi.org/10.1787/a1b203de-en">https://doi.org/10.1787/a1b203de-en</a>
<a href="#_ftnref3" name="_ftn3">[3]</a> Idem.
<a href="#_ftnref4" name="_ftn4">[4]</a> Conforme sistematizado no relatório da OCDE. Sobre isso, ainda, cf. Sundfeld, Carlos Ari. “Direito Administrativo para Céticos”. São Paulo: Malheiros, 2013.
<a href="#_ftnref5" name="_ftn5">[5]</a> Esta, para Unger, consiste na “acumulação de capital, tecnologia, capacitações tecnológicas e ciência aplicados à condução das atividades produtivas. Sua característica ideal é a inovação permanente em processos e métodos, assim como em produtos e tecnologias”. Unger, Roberto Mangabeira. A Economia do Conhecimento. São Paulo: Autonomia Literária, 2018
<a href="#_ftnref6" name="_ftn6">[6]</a> Wiseman, Jane. “Data-driven Governments: the role of chief data officers”. Ash Center at Harvard Kennedy School, 2018 .
<a href="#_ftnref7" name="_ftn7">[7]</a> Em resumo, aquilo a que Kattel e Mazzucato se referem como "capacidades dinâmicas no setor público". Ver Kattel, R.; Mazzucato, M. Mission-oriented Innovation Policy and Dynamic Capabilities in the Public Sector. UCL Institute for Innovation and Public Purpose, Working Paper Series (IIPP WP 2018-5), 2018. http://www.ucl.ac.uk/bartlett/public-purpose/wp2018-05
<a href="#_ftnref8" name="_ftn8">[8]</a> Seja por desincentivar experimentação, por ser altamente hierárquica ou por concentrar capacidades em poucas entidades da administração pública, em sua maioria da esfera federal, como apontam Brandão e Bruno-Faria Cf. Brandão, Soraya M.; Bruno-Faria, Maria de Fátima. “Barreiras à Inovação em Gestão em Organizações Públicas do Governo Federal Brasileiro: análise da percepção de dirigentes”. In Cavalcante, Pedro et al (orgs.). Inovação no Setor Público: teoria, tendências e casos no Brasil  – Brasília : Enap : Ipea, 2017. 266 p.
<a href="#_ftnref9" name="_ftn9">[9]</a> Kattel, R.; Mazzucato, cit.

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Relatório da OCDE analisa passado e presente das políticas de inovação no setor público brasileiro e propõe caminhos

Inovação e capacidades estatais para a gestão pública: a janela da reforma administrativa

Este texto integra a cobertura de novos temas do JOTA. Apoiadores participam da escolha dos temas, mas não interferem na produção editorial. [Conheça o projeto!](/pro#jota-discute)