Inova&Ação

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Inovação e capacidades estatais para a gestão pública: a janela da reforma administrativa

Relatório da OCDE analisa passado e presente das políticas de inovação no setor público brasileiro e propõe caminhos

Imagem: Pixabay

A ideia de inovação representa uma promessa para a gestão pública: permitir ao Estado solucionar velhos e novos desafios das políticas públicas. Esses desafios dizem respeito, entre outras coisas, aos avanços tecnológicos, ao desenho de políticas intersetoriais, à criação de mecanismos participativos, bem como às formas de lidar com os constrangimentos orçamentários e financeiros que comprometem a eficácia da ação governamental. Há, em meio a isso, crescente confiança na premissa de que a inovação em governo seja um caminho para promover políticas públicas mais efetivas e eficientes.[1]

O recente relatório da OCDE “The Innovation System of the Public Service of Brazil : an exploration of its past, present and future journey[2] analisa o passado e o presente das políticas de inovação no setor público brasileiro e propõe caminhos para fortalecer as capacidades estatais para adotar – contínua e consistentemente – práticas inovadoras na solução de seus principais desafios.[3]

O relatório, publicado em novembro de 2019, também permite identificar algumas oportunidades de aprimoramento de reformas (em curso e futuras) que poderiam contribuir significativamente para a inovação na gestão pública. É o caso da proposta de reforma administrativa que hoje se discute, cujo conteúdo, como se verá mais adiante, se relaciona – ou deveria se relacionar – com a capacidade do Estado de entregar soluções para desafios cada vez mais complexos.

Mais que uma discussão sobre o “tamanho” e o custo do Estado, ao se falar de reestruturação da gestão de pessoas no setor público, o que está em jogo são, em larga medida, as condições institucionais para inovar no governo.

Ao retomar as políticas de inovação no setor público desde os anos 1930, o relatório aponta importantes padrões e características institucionais nacionais que precisam ser considerados na formulação de uma abordagem sistêmica para dar conta do desafio de introduzir inovações no Estado brasileiro.

Entre as principais conclusões desse mapeamento estão as seguintes: (i) embora o interesse em promover inovação pública já exista há algum tempo, esforços efetivos para assegurá-la são recentes no país; (ii) a inovação não surge “por decreto”, ela depende de algo mais que atos normativos que a determinem como objetivo abstrato, pois se baseia na construção e institucionalização de sistemas e estruturas que a fomentem de forma contínua; (iii) o foco isolado em instrumentos e ferramentas jurídicos, ainda que necessário, é insuficiente; (iv) a forte tradição burocrática e de controle da administração pública brasileira demandará suportes estruturais robustos (i.e. institucionalização de objetivos, mecanismos e procedimentos claros e aplicáveis de forma ampla aos diversos setores da administração pública) para se contrapor à tendência inercial de conservação de práticas do sistema; e (v) recentes experiências de fortalecimento da gestão voltada ao cidadão e do controle e da participação populares podem ser condutoras da agenda de inovação sistêmica.

Os obstáculos ao desenvolvimento de políticas de inovação em governo são há muito conhecidos daqueles que estudam setor público: o Estado enfrenta a demanda constante por confiabilidade e previsibilidade de suas ações; seus agentes tendem a ter aversão a risco; os sistemas de controle e feedback são centrados em disfuncionalidades, sendo as experiências positivas registros excepcionais; a estrutura de repartições e enclaves organizacionais dificulta a inovação transversal; e a complexidade dos desafios públicos demanda políticas intersetoriais centradas no longo prazo, enquanto os ciclos eleitorais impõem foco em resultados durante o mandato político.[4]

Por isso, inovar no setor público é um empreendimento especialmente complexo.

Na medida em que envolve questionar práticas e interesses consolidados, a inovação injeta incerteza na atuação administrativa e em seus resultados e isso é quase sempre incompatível com as estruturas e órgãos de controle que sobre ela pairam.

Ademais, a inovação na gestão produz efeitos diferidos no tempo e eles nem sempre são mensuráveis ou perceptíveis de forma clara e inequívoca.

É por isso que a construção de sistemas de inovação passa por imbuí-los de quatro elementos principais, adiciona o relatório da OCDE: clareza – as políticas públicas devem deixar claro – isto é, ser explícitas – que inovação importa, por que importa e como se adequa a outras prioridades; paridade – a inovação deve estar em pé de igualdade às demais demandas políticas quando da tomada de decisão; sustentabilidade – práticas e experiências inovadoras devem receber recursos e apoio; e normalidade – a inovação deve entrar no cotidiano da atuação administrativa e não ser enxergada como finalidade de nicho ou de setores específicos da administração pública.

O que gostaríamos de frisar é que para promover esse tipo de política sistêmica e também destravar o potencial da “economia do conhecimento”[5] na qual estamos inseridos, o relatório de 2019 da OCDE, assim como outros recentes estudos[6], aponta a necessidade de se fortalecer as capacidades estatais para promover inovação.

Essas capacidades estão ligadas à diversificação de competências e expertises pelos agentes públicos, estímulos à experimentação e à atuação transversal e intersetorial, bem como à formulação de políticas mistas e bem coordenadas.[7]

O atual sistema de gestão de pessoas no setor público é um dos fatores comumente apontados como obstáculo à eficiência e às inovações estatais.[8] Reformulá-lo está no centro de políticas que visam a simplificar a estrutura burocrática estatal, a reduzir custos da máquina e, também, a promover inovação em governo.

No entanto, ao contrário do que se poderia supor pelo retorno do discurso de enxugamento da máquina estatal, um “Estado inovador” requer capacidades robustas e dinâmicas.[9] Não é possível formular soluções efetivas e eficientes para os desafios a que está sujeito o Estado contemporâneo sem que este seja dotado de capacidades para analisar quantidades massivas de dados e informação, visão transversal e condições de compreensão das necessidades da sociedade e das dinâmicas dos mercados. Sendo assim, a agenda de reforma administrativa do Estado que se inicia não deve ser confundida, senão com consequências perigosas, com o esvaziamento de suas capacidades.

A discussão dessa proposta de reforma está essencialmente voltada para políticas salariais, alteração das regras de estabilidade e avaliação de performance e critérios e modalidades de seleção. No entanto, deve haver espaço para que inovação no setor público também seja um objetivo explícito e que traga efetividade e eficiência a essa reforma.

A reforma administrativa do Estado brasileiro não pode perder a oportunidade de incorporar mecanismos e métricas de inovação na gestão e, consequentemente, nas políticas públicas.

Por isso, os processos seletivos, os mecanismos de avaliação e progressão em carreira e a remuneração dos agentes públicos devem considerar o fomento às capacidades dinâmicas no setor público. Seja para dar conta da gestão e do uso de dados que a sociedade do conhecimento traz consigo, seja para permitir a formulação, implementação, monitoramento e avaliação de políticas transversais – como, por exemplo, intervenções urbanas com impacto em saúde pública e mudança climática -, a administração pública no século XXI precisa engendrar arranjos institucionais e jurídicos que fomentem e cultivem essas capacidades dinâmicas. E isso só será feito se o regramento básico dos servidores públicos e da estrutura administrativa do Estado tiver como objetivo explícito a promoção da inovação em governo, bem como se vier acompanhado de meios e ferramentas que a viabilizem.

Portanto, é necessário incluir no centro do debate público da reforma administrativa a importância de uma política sistêmica de inovação no setor público.

No entanto, o discurso clichê de redução do “tamanho” do Estado e de promoção de eficiência da atuação administrativa tende a ofuscar a discussão de fortalecimento de capacidades na construção de políticas públicas efetivas. Os objetivos desse discurso são de resto louváveis, mas é preciso entender quais as melhores formas de alcançá-los no contexto institucional em que o Estado se insere no século XXI e, as evidências indicam, esse caminho passa, como mostram organizações tão insuspeitas aos olhos liberalizantes do governo como a OCDE, pela construção de sólidas políticas de inovação em governo como, elas próprias, políticas públicas.

 

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[1] Fostering Innovation in the Public Sector, OECD Publishing, Paris, 2017. https://doi.org/10.1787/9789264270879-en

[2] The Innovation System of the Public Service of Brazil: an exploration of its past, present and future journey, OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, 2019. https://doi.org/10.1787/a1b203de-en

[3] Idem.

[4] Conforme sistematizado no relatório da OCDE. Sobre isso, ainda, cf. Sundfeld, Carlos Ari. “Direito Administrativo para Céticos”. São Paulo: Malheiros, 2013.

[5] Esta, para Unger, consiste na “acumulação de capital, tecnologia, capacitações tecnológicas e ciência aplicados à condução das atividades produtivas. Sua característica ideal é a inovação permanente em processos e métodos, assim como em produtos e tecnologias”. Unger, Roberto Mangabeira. A Economia do Conhecimento. São Paulo: Autonomia Literária, 2018

[6] Wiseman, Jane. “Data-driven Governments: the role of chief data officers. Ash Center at Harvard Kennedy School, 2018 .

[7] Em resumo, aquilo a que Kattel e Mazzucato se referem como “capacidades dinâmicas no setor público”. Ver Kattel, R.; Mazzucato, M. Mission-oriented Innovation Policy and Dynamic Capabilities in the Public Sector. UCL Institute for Innovation and Public Purpose, Working Paper Series (IIPP WP 2018-5), 2018.
http://www.ucl.ac.uk/bartlett/public-purpose/wp2018-05

[8] Seja por desincentivar experimentação, por ser altamente hierárquica ou por concentrar capacidades em poucas entidades da administração pública, em sua maioria da esfera federal, como apontam Brandão e Bruno-Faria Cf. Brandão, Soraya M.; Bruno-Faria, Maria de Fátima. “Barreiras à Inovação em Gestão em Organizações Públicas do Governo Federal Brasileiro: análise da percepção de dirigentes”. In Cavalcante, Pedro et al (orgs.). Inovação no Setor Público: teoria, tendências e casos no Brasil  – Brasília : Enap : Ipea, 2017.
266 p.

[9] Kattel, R.; Mazzucato, cit.


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