Regulação

Regulação

Dispensa de AIR para internalização de padrões internacionais

Desenvolvimento tecnológico é pré-requisito à manutenção ou inserção de um país nas etapas mais relevantes

Crédito: Pixabay

Introdução

Em 30 de junho de 2020, foi publicado o Decreto nº 10.411, que regulamenta a análise de impacto regulatório (AIR) no Brasil. Apesar de ser uma regulamentação ansiada há algum tempo, sua previsão expressa na nova Lei das Agências Reguladoras (Lei nº 13.848/2019, art. 6º) e na Lei de Liberdade Econômica (Lei nº 13.874/2019, art. 5º) certamente acelerou o processo. Segundo a legislação, uma das questões que o regulamento deveria prever são os casos em que a AIR será obrigatória e os casos em que ela poderá ser dispensada.

O presente artigo tem o objetivo de discutir uma das hipóteses de dispensa, a prevista no inciso VI do art. 4º do decreto, qual seja a possibilidade de dispensa de AIR para “ato normativo que vise a manter a convergência a padrões internacionais”.

Objetivo da dispensa

A AIR é um instrumento que visa estimar os impactos (econômicos, mas não só) das propostas normativas. Esse instrumento tenta evitar, portanto, regulamentações que imponham custos desarrazoados aos entes afetados pela norma.

Nesse sentido, deve haver uma razão para não se fazer exercício tão salutar. Em algumas situações, essa razão é bastante clara, como urgência, baixo impacto ou falta de alternativas, como uma imposição legal, por exemplo. No entanto, no caso de manter a convergência com padrões internacionais, o objetivo dessa dispensa não é tão imediato.

A aderência a normas internacionais tem um valor embutido em si de integração global. Em termos práticos, a harmonização internacional de normas traz diversos benefícios, como a produção em escalas globais, a maior facilidade de circulação de produtos/serviços, bem como menores custos regulatórios (objetivo claro da Lei de Liberdade Econômica). Esse valor aparece também em outros pontos do Decreto nº 10.411/2020, como o inciso IX do art. 6º, que demanda do relatório de AIR um mapeamento de experiências internacionais para resolução do problema regulatório.

Além de benefícios econômicos e burocráticos, alguns problemas atuais não podem ser devidamente tratados somente em âmbito local. Esses problemas variam desde questões climáticas, à governança da internet e muitas vezes estão relacionados a atividades regulatórias. Assim, a atuação de agências internacionais é cada vez mais decisiva, sejam elas agências vinculadas ou não ao sistema ONU. Há assim, em muitas situações, o deslocamento dos fóruns de debate normativo para esferas internacionais.

A própria AIR não deixa de ser um resultado de uma boa prática que se difundiu pelo mundo com o fim de trazer maior segurança jurídica, previsibilidade e racionalidade na edição de normas. Em última instância, o próprio modelo de agência reguladora não deixa de ser resultado da difusão do chamado “Capitalismo Regulatório”[i].

Avaliação sobre atos regulatórios internacionais

Se o Brasil tem uma norma vigente, a mera convergência com padrões internacionais pode significar uma ruptura do modelo atual, criando inseguranças, imprevisibilidades e custos não mensurados, tudo o que a AIR pretende evitar. Ou seja, a mera justificativa de que há convergência com padrões internacionais deve ser avaliada criteriosamente. É necessário, portanto, uma avaliação mínima no cenário e do ambiente regulatório nacional antes de uma internalização.

As próprias diretivas da OCDE[ii] recomendam cautela quando da incorporação de normas supranacionais:

“O fato de uma regulação ser requerida para conformidade com padrões internacionais ou regulamentações supranacionais é utilizado em alguns países como um fator para decidir se uma AIR detalhada deveria ou não ser aplicada. Isso pode ser perigoso pois essas regulações podem ter impacto significativo e pode permanecer alguma ‘marge de manoeuvre’ em termos do impacto detalhado da implementação que permanece tendo que ser avaliado. Outros critérios para a condução de uma AIR completa poderiam ser os impactos na competitividade da economia ou o impacto desproporcional num setor ou num grupo de agentes.”

Certamente a internalização de uma norma internacional não é imediata, pois ainda estará sujeita a deliberações internas[iii], mas a dispensa de AIR é uma sinalização de que se aprovada internacionalmente, os embaraços internos à adesão serão menores. Assim, com o dispositivo, o Brasil sinaliza desejo de aderir a padrões internacionais de regulamentação. Entretanto, há que se reconhecer que existe uma gama de alternativas para harmonização que deve ser explorada[iv].

A possibilidade de dispensa ora em comento não deixa de ser ainda uma ferramenta em negociações internacionais. Dada a soberania dos países em aprovar normativas internas e em internalizar padrões internacionais, a dispensa de AIR é um sinal de maior compromisso do país com acordos firmados internacionalmente, dando maior confiança para entrada do Brasil, por exemplo, em algumas comunidades, como a OCDE.

Construção de normas internacionais

Dada a importância da coordenação internacional, vale explorar um pouco o funcionamento dessas instâncias. É preciso se perguntar como são construídas essas normas, quais os atores participantes das negociações, quais as formas de deliberação. Para essas questões, não há resposta única, já que existem fóruns de diversas naturezas. Existem fóruns mais técnicos, fóruns mais políticos, privados, semiprivados, sem contar diferenças relacionadas ao tema de cada um deles, às quais exigem abordagens bastante distintas[v].

Entretanto, uma coisa é essencial na construção dessas normas, a participação. Nesse sentido, a internalização no ordenamento jurídico brasileiro de normas sem a participação de agentes brasileiros pode ser problemática. Mesmo que algumas questões sejam relativamente uniformes ao redor do mundo, variações em arranjos jurídico-institucionais, abordagens sobre os problemas e tantos outros aspectos podem carregar visões que não necessariamente levam em consideração peculiaridades locais.

Um segundo ponto relevante sobre a construção dessas normas é que nem sempre basta participar. Sem contar os sistemas de deliberação (votação, consenso, quase-consenso etc), muitos desses fóruns são bastante técnicos, específicos e exigem dos participantes um elevado conhecimento do tema, sob pena de sua participação ser apenas uma validação da decisão de terceiros. É preciso, portanto, que a participação seja qualificada de modo a refletir preocupações específicas dos cenários locais.

Desse modo, como corolário da dispensa de AIR para atos internacionais, deve vir o reforço da participação do país em fóruns internacionais, seja com representantes de órgãos públicos, seja de empresas, da sociedade civil, enfim, dos atores envolvidos. Reforça-se com isso a necessidade de uma participação qualificada, o que acaba por evidenciar a importância do conhecimento advindo do desenvolvimento técnico-científico de ponta.

Papel do desenvolvimento tecnológico

A inter-relação entre AIR e normas internacionais demonstra que não somente o contexto nacional deve ser levado em consideração na aprovação de normas. É preciso um verdadeiro olhar global, com profundo conhecimento do mercado nacional e como ele se insere nas cadeias globais, um “sistema de inteligência econômica e competitiva”, o qual já foi desenvolvido por nações hoje líderes em alguns setores, mas que tinham significativas desvantagens geográficas e econômicas, como Israel e Suécia[vi].

Nesse sentido, o desenvolvimento tecnológico é pré-requisito à manutenção ou inserção de um país nas etapas mais relevantes, lucrativas da produção de produtos e serviços. Caso contrário, haverá apenas a legitimação de instrumentos que refletem as prioridades, visões e objetivos alheios.

De certa maneira, o inciso VIII do art. 4º do decreto lida com questão similar. Esse inciso prevê a dispensa de AIR para revisão de normas desatualizadas para adequá-las ao desenvolvimento tecnológico consolidado internacionalmente, nos termos do disposto no Decreto nº 10.229/2020. Com isso há implícito um reconhecimento de que o Brasil não acompanhou o mundo em relação ao desenvolvimento tecnológico e, consequentemente, em relação às normas regulatórias. Ou seja, é o reconhecimento de que, em um número relevante de casos (ao menos naqueles setores ligados aos órgãos citados no parágrafo único do art. 6º do Decreto nº 10.229/2020), não são as normas brasileiras que impactam nas normas internacionais e sim o contrário.

Esse fato indica que o país não tem acompanhado adequadamente os fóruns internacionais, de modo que reconhece a grande possibilidade de desatualização de seus normativos internos. Assim, o mecanismo criado pelo Decreto nº 10.229/2020 é uma forma de alinhar as normas internas às internacionais[vii], mas isso ocorre a posteriori, enquanto que o ideal para que o país se mantenha na fronteira regulatória seria que esse acompanhamento fosse pari passu, ou até a priori, verificando possibilidade de que normas brasileiras influenciassem significativamente o arcabouço normativo internacional. Esse incremento da relevância internacional brasileira depende não só do acompanhamento e participação nesses fóruns, mas de um setor que esteja na fronteira inovativa, propondo soluções e não somente as consumindo.

Sobre esse assunto, importantes lições podem ser hauridas a partir do Manual de Direito Regulatório[viii], que em seu item 3.2 trata do tema Globalização, Conhecimento e Política Pública Setorial, de onde extraímos o seguinte trecho:

“o conhecimento detém peso decisivo na determinação da política pública setorial, pois dele depende o convencimento dos demais partícipes da comunidade internacional quanto à necessidade ou irrelevância de cada opção política interna. Somente o conhecimento setorial habilita os países a fazerem frente à crítica de mera recepção dos padrões internacionais.”

Considerações finais

Diante do exposto, a existência de padrões internacionais não deve ser utilizada como critério único para dispensa da realização de uma AIR. Além disso, esse dispositivo deve vir acompanhado de outras medidas que reforcem a participação brasileira qualificada em fóruns internacionais, de modo que as idiossincrasias brasileiras não sejam desconsideradas. Essa participação qualificada advém de um domínio dos conteúdos dos debates, o qual, muitas vezes, extrapola o domínio apenas da linguagem setorial e depende de conhecimento técnico de fronteira. Essa percepção sugere que uma política regulatória não pode ser descasada de uma política de desenvolvimento tecnológico, ambas com missões[ix] comuns claramente estabelecidas.

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[i] LEVI-FAUR, David. The global diffusion of regulatory capitalism. The annals of the American academy of political and social science, v. 598, n. 1, p. 12-32, 2005.

[ii] Tradução nossa. Extraído do Relatório de boas práticas de AIR da OCDE, página 20. Disponível em: https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/7a9638cb-en.pdf

[iii] Para mais detalhes, vide: OLIVEIRA, Artur Coimbra de. Republicanismo, instituições e a ingestão de normas internacionais por setores regulados brasileiros. 2011.

[iv] A OCDE tem um guia específico sobre cooperação regulatória internacional que pode ser acessado em: https://www.oecd-ilibrary.org/docserver/9789264275942-en.pdf

[v] É o que explica Lorenzo Casini, que divide as organizações internacionais em: (i) organizações intergovernamentais formais, como OMS e OIT; (ii) organizações público-privadas híbridas, como Fundo Global; (iii) organismos privados que exercem função pública, como o ICANN e a ISSO (iv) as redes transgovernamentais e transnacionais, como o G8 e o Comitê da Basileia; e (v) tipos mais complexos de governança, que incorporam sistemas regulatórios globais informais, híbridos ou multiníveis, como no âmbito do Tratado de Cooperação em Matérias de Patentes e na Convenção do Patrimônio Mundial. Vide em: CASINI, Lorenzo. Além do Estado: o Surgimento da Administração Global. (in) Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 267, set/dez 2014, pp. 13-39.

[vi] CUKIERMAN, Edouard; ROUACH, Daniel; PAGANI, Regina Negri. O Vale de Israel: O escudo tecnológico da inovação. Best Business, 2019, p.108.

[vii] O item 12 e o subitem 10.2 da Recomendação da OCDE sobre Política e Governança Regulatória incentivam a criação de ferramentas que identifiquem a existência de normas sobrepostas, incluindo as de nível supranacioal, bem como a cooperação internacional para a criação delas. Recomendação disponível em https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/49990817.pdf

[viii] ARANHA, Márcio Iorio. Manual de Direito Regulatório: Fundamentos de Direito Regulatório. 5ª edição. London: Laccademia Publishing, 2019.

[ix] Uma referência é o estudo “O Sistema de Inovação Brasileiro: uma proposta orientada por missões”, publicado pelo CGEE e disponível em https://www.cgee.org.br/the-brazilian-innovation-system


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