Regulação

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A crise da água no Rio de Janeiro: notas a partir da regulação

Ausência de diretrizes a serem seguidas demonstra a fragilidade da regulação e da gestão dos sistemas hídricos

Crédito: Pixabay

Desde o início do mês, a parte da população que vive na Região Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ) está convivendo com alterações na qualidade da água recebida nas residências e estabelecimentos: a água chega com gosto, cheiro e, em algumas regiões, também com cor.

Até o presente momento, ainda não é possível precisar os motivos e os efeitos decorrentes das alterações na água, cuja principal hipótese é a proliferação de algas e a consequente produção do composto geosmina em um afluente do rio Guandu – manancial que abastece a RMRJ. O Ministério Público Estadual instaurou um inquérito civil para apurar os dados coletivos na má prestação do serviço pela Companhia Estadual de Águas e Esgoto do Rio de Janeiro (Cedae), responsável pelo abastecimento público da RMRJ.

A situação do Rio de Janeiro remete a dois flashbacks não tão distantes, já que há cerca de cinco anos os noticiários chamavam a atenção de todo o país para a situação de crise hídrica que vinha sendo enfrentada pela macrometrópole paulista. Naquela ocasião, a estiagem atípica ocorrida no estado de São Paulo foi o fator deflagrante da crise. O principal reservatório responsável pelo abastecimento da grande São Paulo, o Sistema Cantareira, chegou a utilizar a água armazenada em sua reserva técnica, popularmente chamada de “volume morto”.

Mais recentemente, no ano de 2016, o Distrito Federal enfrentou situação semelhante à de São Paulo. No DF os principais reservatórios responsáveis pelo abastecimento da capital chegaram em estágio de alerta crítico, sendo, inclusive, decretado o estado de emergência em janeiro de 2017.

Diversos fatores corroboraram para as crises narradas, em geral deflagradas por um fator atípico que altera a quantidade de água a ser ofertada para a população.

Esses episódios demonstraram a fragilidade da regulação e da gestão dos sistemas hídricos da capital do país, e do seu principal polo econômico, e mais recentemente da metrópole fluminense. A fragilidade demonstrada nesses casos remete, sobretudo, à falta de capacidade de resposta.

Em levantamento desenvolvido pelo Centro de Pesquisa em Direito e Economia (CPDE) da FGV Direito Rio, intitulada Regulação da Água, por meio de análise da produção normativa dos órgãos reguladores das águas, foi identificado que a Agência Nacional de Águas (ANA) e o Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH), órgãos responsáveis pela regulação das águas em nível federal, não produziram normas orientando procedimentos e parâmetros gerais a serem adotados em caso de crises hídricas, sejam aquelas deflagradas em decorrência do fator quantitativo, seja em decorrência da qualidade das águas, como no caso do Rio de Janeiro.

Quando foi identificada produção normativa no tocante às crises, estas tratavam de casos específicos, como no caso da competência da ANA em relação à crise no Sistema Cantareira. Outro aspecto identificado pela pesquisa é que as normas que orientam a elaboração dos planos de recursos hídricos tratam de forma bastante incipiente sobre a necessidade de inclusão nesses documentos, orientativos da gestão das bacias hidrográficas, de critérios e diretrizes para o enfrentamento de cenários críticos.

Sobre esse aspecto, duas reflexões são necessárias. Em função do duplo domínio da água no Brasil, rios federais e estaduais, os sistemas estaduais têm ampla discricionariedade para a regulação e a gestão das suas águas estaduais. Outro aspecto é que, reconhecidamente, cada crise é uma crise. Longe da tentativa de suprimir as autonomias estaduais, importa destacar que uma melhor coordenação de soluções e critérios em nível federal poderia ensejar soluções mais eficazes em nível estadual, já que, além da atribuição de implementação da política das águas em nível federal, a ANA e o CNRH também têm como competência a coordenação da política fomentando o fortalecimento do Sistema Hídrico nacional, nos termos da Lei nº 9.433/1997, denominada de Lei das Águas.

A ausência de diretrizes a serem seguidas em casos de colapso tem condicionado a situações em que medidas para mitigar crises sejam produzidas pelos órgãos gestores no próprio decorrer da crise.

Desse fato, resulta que as soluções, além de serem atravessadas por contextos políticos, também se demonstram frágeis do ponto de vista técnico, já que precisam ser delineadas o mais rápido possível. Tamanha a fragilidade, tem-se que nos casos das crises hídricas de São Paulo e do Distrito Federal, ambas foram contornadas “pela natureza”, encerradas em decorrência da regularização do regime de chuvas nas regiões dos reservatórios.

No caso do Rio de Janeiro a população está há cerca de um mês tendo que adquirir água mineral para ingestão e preparação de alimentos, sem previsão sobre o encerramento do quadro, além das diversas incertezas que pairam sobre as soluções que estão sendo cogitadas, como o uso do carvão ativado.

A situação atualmente vivenciada pela RMRJ também chama atenção para o aspecto da má qualidade dos rios, especialmente, aqueles que atravessam os grandes centros urbanos, decorrentes da poluição gerada pela falta de saneamento básico. As crises hídricas que vinham sendo deflagradas até então eram resultado de problemas da oferta quantitativa do recurso. No caso do Rio, evidencia-se o aspecto qualitativo.

A agenda das Águas no Brasil padece de duas fragmentações que vêm resultando em fragilidades na coordenação regulatória da Política em nível nacional. A pesquisa Regulação da Água identificou que a legislação ambiental brasileira imputou à ANA e ao CNRH a regulação dos aspectos quantitativos e sobre os tipos de uso da água, ficando a cargo do Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama) a especificação dos parâmetros sobre a qualidade das águas. Há, portanto, uma fragmentação regulatória no que tange aos aspectos quali-quantitativos.

Em segundo lugar, tem-se que, enquanto a regulação da água bruta é de competência da ANA e do CNRH – isto é, a água que é retirada dos corpos hídricos –, compete aos estados e aos municípios regularem a prestação do serviço de saneamento. Atualmente, se discute a incorporação da regulação do saneamento nas atribuições da ANA. Sobre este aspecto, a pesquisa identificou que a ANA, embora tenha sido criada no bojo da concepção de diversas agências reguladoras da prestação de serviços e infraestrutura no país, como a Anatel e a ANS, ela tem apresentado menor vocação para a regulação de serviços.

Esse dado decorre da própria cartela regulatória imputada à ANA, que tem enfoque na regulação da água in natura, ou bruta. A Agência se ocupa de estabelecer critérios e diretrizes para aplicação do instrumento da outorga – ato autorizativo para a retirada da água em rios federais, ou ainda, sobre diversos usos da água, como a irrigação e a operação de reservatórios, por exemplo.

No que tange à prestação de serviços, esta competência somente foi adicionada ao seu rol de atribuições em 2009, por meio da Lei nº 12.058/2009, que incluiu nas suas atribuições a regulação e a fiscalização da prestação dos serviços de adução de água bruta e irrigação em rios federais, caso estejam sob regime de concessão, que atualmente é restrito à operação de um projeto específico localizado na bacia hidrográfica do Rio São Francisco. No gráfico a seguir são ilustrados os temas regulados pelo CNRH e ANA desde a sua criação, 1998 e 2000, respectivamente, até o ano de 2018.

Temas regulados pela ANA e pelo CNRH

A pesquisa revelou que a Agência apresentou, até o momento, uma produção normativa tímida sobre a regulação desse serviço, representando 3% do total de sua produção normativa com incidência regulatória, indicando sua maior vocação como ente de coordenação da Política. Tal constatação enseja novos elementos quanto à discussão que vem sendo engendrada sobre a capacidade da ANA de absorver em sua competência a regulação do saneamento básico.


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