Políticas Tributárias

PEC 45/2019

Clarificando algumas polêmicas da reforma tributária

Uma resposta à crítica de que a PEC 45/19 fere a autonomia tributária de estados e municípios e o pacto federativo

reforma
Crédito Pixabay

Alguns juristas e tributaristas têm sustentado que a reforma tributária sintetizada na Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 45/2019 feriria a autonomia tributária de estados e municípios e o pacto federativo, bem como o princípio da seletividade, por suprimir a diferenciação do ônus tributário de acordo com a essencialidade dos bens e serviços. Esses argumentos, como pretende-se demonstrar no presente artigo, não procedem e, no fundo, encobrem uma contrariedade com os efeitos redistributivos da reforma, tanto os de natureza federativa, como aqueles relacionados ao modo como o ônus fiscal atinge os diferentes segmentos econômicos.

Observe-se que o foco da controvérsia é a criação de um Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) ao estilo dos IVAs modernos, como o dos países europeus, a partir da fusão de cinco diferentes tributos federais, estaduais e municipais que hoje concorrem ou dividem competências na tributação de fatos geradores relacionados à produção/prestação e consumo/tomada de bens/serviços.

Um primeiro ponto a destacar é que o modelo atual que se quer reformar é caracterizado por sobreposição de competências tributárias, na medida em que o PIS/COFINS incide sobre as mesmas operações tributadas pelo ICMS e pelo ISS, por concorrência pela tributação sobre  determinados serviços localizados numa zona cinzenta entre as bases tributáveis do ICMS e do ISS, e por acirrada competição tributária (guerra fiscal) entre entes da mesma esfera federativa.

No novo IBS, imagina-se que diversos desses problemas – e outros igualmente importantes, como a complexidade e falta de transparência na tributação do consumo – tendem a desaparecer ou ser significativamente reduzidos. A solução viria de duas grandes mudanças: a uniformização de toda base tributária incidente sobre o consumo, compartilhada pelos três níveis de governo, e a adoção do princípio do destino, segundo o qual a parcela do imposto de competência estadual e municipal pertenceria ao local onde em geral vive o consumidor que pagou pelo imposto. Tudo isso deve ocorrer em um prazo de transição razoavelmente longo para suavizar os efeitos distributivos e permitir que as alíquotas sejam calibradas de modo a manter a carga tributária global estabilizada.

Concretamente, o novo modelo prevê que o consumidor final pagará um único imposto, incidente sobre uma base ampla de consumo, com uma alíquota igual para todos os bens e serviços. Contudo, essa alíquota será dividida entre as três esferas da federação, podendo cada estado ou município alterar a parcela desta alíquota atribuída à sua competência para cima ou para baixo, respeitados os limites mínimos de vinculação com gastos em saúde e educação, por exemplo (as chamadas alíquotas singulares do IBS).

A regulamentação do novo imposto caberia à lei complementar federal e sua gestão e fiscalização seriam compartilhadas, sob tutela de um comitê tripartite, com participação dos três níveis de governo. Contudo, apesar de a gestão tripartite e as autonomias para definir as alíquotas de cada esfera de governo estarem asseguradas no texto, a “uniformização” e “centralização” embutida na proposta seriam, segundo certas vozes do meio jurídico, “uma evidência inequívoca da inconstitucionalidade” da PEC, como alegado no seguinte trecho:

“Tal remanejamento de competências e receitas tributárias não se afina com o pacto federativo. Afinal, tende a enfraquecer a autonomia financeira dos entes descentralizados, com efeitos deletérios sobre a realização de suas atribuições constitucionais, na medida em que eles não estariam autorizados a instituir e arrecadar o IBS, promover a variação de alíquotas em função do setor, produto ou das circunstâncias econômico-sociais de cada momento.”[1]

Embora haja uma discussão teórica pertinente sobre os limites constitucionais de uma reforma tributária desta envergadura em um país com a estrutura federativa como a brasileira, que difere da maioria dos países desenvolvidos que adotam o IVA, os argumentos contrários à PEC 45 acima mencionados não se sustentam na prática. Vejamos cada um deles:

1) O remanejamento de competências e receitas tributárias não se afina com o pacto federativo?

Atualmente, a competência para tributar o consumo já é compartilhada, mas é exercida de forma desorganizada e ineficiente, com sobreposições e lacunas. Se aprovado o modelo da PEC 45, os entes subnacionais não perderão competência efetiva sobre o novo IBS, mesmo que sua instituição ocorra mediante lei complementar federal e não estadual ou municipal. Isso porque estados e municípios terão autonomia para fixar alíquotas diferentes daquelas alíquotas de referência definidas nacionalmente, de acordo com suas necessidades fiscais e decisão soberana de seus poderes legislativos.

2) O remanejamento de competências e receitas tributárias tende a enfraquecer a autonomia financeira dos entes descentralizados, com efeitos deletérios sobre a realização de suas atribuições constitucionais?

Definitivamente não há o que se falar de enfraquecimento de autonomia financeira se estados e municípios seguem podendo definir quais alíquotas vão cobrar dos seus cidadãos. Além disso, em termos práticos, a mudança tende a ampliar a capacidade da maioria dos entes subnacionais de realizar suas atribuições constitucionais, uma vez que o princípio do destino (atribuição do imposto ao local de consumo em vez da produção) provocará uma desconcentração gradual de receitas tributárias, aumentando os recursos à disposição daqueles estados e municípios mais pobres em detrimento dos mais ricos e desenvolvidos, como demonstrado em recente estudo do Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada (IPEA).[2]

3) A autonomia estaria ferida pela impossibilidade de variar as alíquotas em função do setor, produto ou das circunstâncias econômico-sociais de cada momento?

Primeiramente, é importante observar que, segundo a PEC 45, a impossibilidade de variar as alíquotas do IBS por setor ou produto se aplica não apenas a estados e municípios, mas também à União. Em segundo lugar, cabe lembrar que a definição de quais tributos serão ou não seletivos em função da essencialidade (ou de outro critério) compete exatamente ao texto constitucional, que atualmente já não adota uma regra geral para todos os impostos. Por exemplo, o atual ICMS “pode ser seletivo” (art.155, § 2º, inciso III da CF), enquanto o IPI “deve ser seletivo” (art.153, § 3º, inciso I da CF).

Além disso, a PEC 45 prevê que se mantenha um imposto seletivo “com finalidade extrafiscal, destinado a desestimular o consumo de determinados bens ou serviços”, mas essa seletividade não tem relação com a essencialidade dos mesmos, e sim com o enfrentamento das externalidades negativas geradas por produtos como cigarros, bebidas alcóolicas e combustíveis fósseis. Então, o imposto seletivo ensejaria uma sobrecarga tributária acima daquela imposta pelo IBS, que a princípio deve ser uniforme para todos os bens e serviços, embora haja uma negociação em torno da possibilidade de se estabelecer uma alíquota mais baixa para certos serviços, como saúde e educação.

Para muitos advogados e economistas, este abandono da seletividade pode parecer equivocado do ponto de vista do combate à regressividade tributária, mas essa opção tem sido cada vez mais justificada pela literatura econômica internacional, que mostra que a diferenciação de alíquotas do IVA (ou a desoneração de bens essenciais) é pouco eficiente, inclusive para objetivos distributivos, uma vez que ela beneficia no agregado mais os ricos do que os pobres.[3] Essa mesma literatura sugere que, ao invés de configurar o IVA com várias alíquotas ou desonerações, abrindo espaço para lobbies setoriais a busca da menor delas, sejam adotados mecanismos de devolução do imposto apenas para as pessoas de baixa renda.

Note-se, ademais, que, no caso brasileiro, a possibilidade de diferenciar as alíquotas de ICMS e ISS não tem sido balizada pelo princípio da essencialidade. A maioria dos estados tributam itens essenciais, como energia elétrica e comunicações, com as mais altas alíquotas do imposto (25% a 34%), ao mesmo tempo em que reduzem a carga tributária (via crédito presumido ou redução de base de cálculo) de diversos outros bens menos essenciais (automóveis e, em alguns casos, até bebidas alcoólicas e cigarros) em decorrência da guerra fiscal.

Por outro lado, a menor carga tributária hoje incidente sobre serviços (em comparação à indústria) também é altamente regressiva, uma vez que os pobres consomem proporcionalmente menos serviços do que os ricos. Deste modo, pelo conjunto da obra, nosso atual sistema tributário acaba sendo mais regressivo e injusto do que seria um imposto amplo sobre o consumo com alíquota única (vide estudo do Ipea já referido).

Nesse contexto, confundir o uso de diferentes alíquotas e bases de cálculo com “política seletiva” ou “política de desenvolvimento local” é não entender (ou tentar omitir) a natureza das motivações que estão por trás da maioria dos incentivos fiscais oferecidos e desconhecer seus – aí sim – efeitos deletérios sobre as finanças públicas subnacionais e sobre o equilíbrio federativo. Do ponto de vista econômico, ademais, tais incentivos geram inúmeras distorções competitivas, inclusive favorecimento de importações em detrimento da produção nacional.

Portanto, se existe ruptura do pacto federativo, ela é provocada pela guerra fiscal e pelo atual modelo tributário do ICMS e do ISS, como demonstram as inúmeras ações diretas de inconstitucionalidade promovidas pelos entes federados uns contra os outros. Os benefícios fiscais da “política de desenvolvimento local” que alguns juristas e tributaristas parecem defender foram concedidos em sua maior parte sem aval do Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ) e tiveram de ser convalidados recentemente pela lei complementar 160/2017 para evitar o caos de uma eventual declaração de inconstitucionalidade pelo STF.

Quando se critica a “centralização” embutida na PEC 45/2019, portanto, deve-se recordar que o modelo atual já prevê um órgão centralizado, o CONFAZ, para gerir as diferenças entre estados no âmbito do ICMS, mas a experiência das últimas décadas demonstrou que esse órgão foi ineficiente para controlar a guerra fiscal e evitar a desfiguração do imposto estadual.

Atualmente, quase 40% da arrecadação do ICMS provém de apenas três produtos ou serviços: combustíveis, energia elétrica e telecomunicações. As bases tributáveis tradicionais, do setor industrial e do comércio, têm sido submetidas à uma intensa corrosão em decorrência da guerra fiscal, a qual também corrói a parcela do imposto devida aos municípios, sem perceptíveis efeitos positivos sobre o desenvolvimento.

No âmbito do ISS, a guerra fiscal também se acirrou nas últimas duas décadas, com a criação de alguns paraísos fiscais para determinados prestadores de serviços, como as administradoras de cartão de crédito e empresas de leasing, que são beneficiadas com normas locais que reduzem a carga tributária abaixo de 2%, infringindo o patamar mínimo definido em lei complementar.

Curiosamente, algumas das mesmas vozes que ora se apresentam contra a PEC 45 também já se pronunciaram contra as iniciativas legislativas e leis aprovadas com o intuito de corrigir as distorções do ISS.

Então, tanto em momentos pretéritos como no presente episódio, caracteriza-se uma oposição sistemática a qualquer mudança paradigmática ou incremental do nosso perverso modelo de tributação do consumo. Uma oposição que não se baseia efetivamente em diferenças de interpretação técnica ou filosófica, mas essencialmente em interesses econômicos ou corporativos.

Nesse embate de interesses, até mesmo insinuações falsas têm sido difundidas para tentar atingir os defensores da PEC 45, como a de que a reforma em questão proporcionaria uma redução significativa de carga tributária para o sistema financeiro, à medida que – ao contrário do PIS/COFINS, que hoje incide sobre a receita total dos bancos – o novo IBS incidiria sobre as taxas bancárias, mas não sobre o chamado spread (o lucro do banco com a intermediação financeira).

De fato, nenhum país no mundo hoje adota IVA sobre intermediação financeira, embora cada vez mais especialistas advoguem essa possibilidade para o futuro, e nada impeça que o Brasil seja pioneiro nesse caminho. De toda forma, é importante ressaltar que, pelos dados das contas nacionais hoje disponíveis, não é verdade que um IBS com alíquota de 25% a 27% sobre taxas bancárias beneficie indubitavelmente o sistema financeiro – as estimativas, ao contrário, apontam para uma relativa estabilidade da carga tributária deste setor com a reforma tributária, mesmo sem a tributação do spread.

Ademais, é importante lembrar que o sistema financeiro já é submetido a uma alíquota mais alta de Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), que na prática incide sobre o spread (ao se transformar em lucro) e cumpre um papel compensatório no equilíbrio setorial da carga tributária.

Portanto, o caso dos bancos não pode servir de pretexto para tentar impedir que se adote no Brasil um imposto sobre bens e serviços nos moldes das nações mais desenvolvidas do mundo. Questões como a regressividade e as desigualdades regionais devem ser enfrentadas com instrumentos mais eficientes, como a devolução de imposto para os mais pobres e a criação de um fundo de desenvolvimento regional, tal como já defendido inclusive pelos proponentes da PEC 45.

Por fim, mudanças infraconstitucionais na legislação do Imposto sobre a Renda também podem contribuir para complementar essa reforma constitucional e conferir um pouco mais de progressividade ao nosso sistema tributário.

 


[1] Everardo Maciel, Hamilton D. de Souza, Humberto Ávila, Ives Gandra Martins, Kiyoshi Harada e Roque A. Carrazza. Onerar mais não é o caminho: PEC 45/19 não satisfaz os imperativos da reforma tributária de que o Brasil necessita. O Estado de S. Paulo, 26/07/2019.

[2] Rodrigo Octávio Orair e Sérgio Wulff Gobetti. Reforma Tributária e Federalismo Fiscal: Uma Análise das Propostas de Criação de um Novo Imposto Sobre o Valor Adicionado Para o Brasil. Texto Para Discussão 2530. Rio de Janeiro: IPEA, 2019.

[3] Ver estudo de Paul van den Noord e Cristopher Heady. Surveillance of tax policies: a synthesis of findings in economic surveys. Working Paper, OECD Economic Department, 2001.


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