Frederico de Almeida
A instabilidade marca a política brasileira desde 2013, alcançando maior amplitude após as eleições de 2014. O impeachment de Dilma Rousseff, anunciado como solução para a crise política e econômica, não melhorou o cenário: o governo Temer também foi marcado pela instabilidade e pela incapacidade de fazer avançar as reformas econômicas que, alegadamente, permitiram a retomada do crescimento.
As expectativas de estabilização e de reforma acompanharam as eleições de 2018, vencidas por Jair Bolsonaro. Se o radicalismo político, os pendores autoritários e os arroubos voluntaristas de Bolsonaro já não permitiam, desde aquela época, muitas esperanças quanto à estabilidade política, o suposto consenso em torno das reformas econômicas era tomado por muitos como suficiente para que Executivo e Legislativo alcançassem bases mínimas de funcionamento regular e acalmassem os ânimos políticos e econômicos. A recusa de Bolsonaro em participar da lógica de coordenação do presidencialismo de coalizão, suas declarações e atitudes anti-institucionais, bem como a inércia da agenda reformista e os pífios resultados econômicos pioraram o quadro de instabilidade em um ano de governo, comemorado às vésperas da chegada ao Brasil de uma pandemia que, a exemplo de outros países, tem sido vetor de crises sanitárias, políticas e econômicas.
Diversas análises políticas têm buscado compreender as origens e causas da crise, desde 2013. Algumas apontam para fatores estruturais e dinâmicas mais profundas e de longo prazo da sociedade e da política brasileiras[1], outras para fatores institucionais e conjunturais de curto prazo[2]. Além dessas, que mobilizam fatores explicativos bastante conhecidos das ciências sociais (estruturas sociais e econômicas, arranjos institucionais, dinâmicas conjunturais), outras têm apontado especificamente para o papel que agentes, instituições e dinâmicas jurídicas e judiciais tiveram na crise.
As análises de Eloísa Machado de Almeida[3] mostram como dois eventos judiciais simultâneos na crise de 2014-2016 – a Operação Lava Jato e os questionamentos sobre a constitucionalidade do processo de impeachment – levaram o STF a tomar decisões excepcionais, seja em relação a decisões anteriores da própria corte, seja em relação a decisões que o tribunal viria a tomar futuramente em casos semelhantes, intervindo de maneira determinante nos rumos dos acontecimentos políticos. Além disso, essas análises mostram a força das decisões liminares e monocráticas – e por isso mesmo precárias, do ponto de vista jurídico e político – nas intervenções do STF na crise.
A coletânea organizada por Fabio Kerche e João Feres Júnior[4] também traz uma série de estudos que revelam diferentes aspectos que relacionam as instituições judiciais à crise da democracia nos últimos anos, conciliando tanto análises de mais longo prazo de instituições e agentes judiciais, quanto investigações conjunturais sobre a relação entre elas e o sistema político.
Em artigo anterior, nesta mesma coluna[5], sistematizei alguns elementos para uma metodologia de análise de conjuntura que considerasse o papel das instituições e agentes judiciais em conjunturas críticas. Em outro artigo mais recente[6], desenvolvi essa metodologia ao analisar a relação da Operação Lava Jato com a crise de 2014-2016, e demonstrei como diferentes eventos de intervenção da operação resultaram em diferentes resultados políticos, conforme a capacidade dos agentes da Lava Jato em atuar em espaços nos quais estavam mais ou menos sujeitos a estruturas de relações e hierarquias institucionalizadas. Nesse sentido, concluí que a Operação Lava Jato teve intervenções decisivas no aumento da instabilidade política que levou ao impeachment como solução para a crise do governo Dilma e também na mudança da jurisprudência do STF sobre a prisão em segunda instância, mas encontrou maiores resistências no âmbito do Legislativo ao tentar mudar a legislação criminal por meio das chamadas “10 Medidas Contra a Corrupção”.
Os resultados dessas análises levanta um aparente paradoxo: como o combate à corrupção – associado conceitual e historicamente a concepções de democracias baseadas no império da lei e na accountability institucional – pode ter papel tão central em um processo de instabilidade democrática (entre 2014 e 2018) e de ascensão de um governo com claros pendores autoritários e anti-institucionais (com a eleição de Bolsonaro em 2018)?
Um olhar para a América Latina relativiza o paradoxo. A difusão internacional de políticas anticorrupção esteve associada aos processos de redemocratização política e abertura econômica na América Latina, África, Ásia e Leste Europeu[7], e claramente baseada em concepções liberais do rule of law, de democracia representativa e de economias de mercado exportadas a países em transição[8]. No bojo desse processo, diversas reformas legislativas e judiciais foram empreendidas nos países latino-americanos, para incorporar as diretrizes globais anticorrupção e empoderar instituições policiais, judiciais e administrativas de controle[9].
Esse processo resultou em instituições judiciais fortes e com alta capacidade de ação política, mobilizando instrumentos de controle administrativo e judiciais – cíveis e criminais – da atividade política. Não por acaso, do total de 17 presidentes que tiveram seus mandatos interrompidos desde os anos 1980 (por renúncia, impeachment ou outra forma de afastamento), 6 deles o foram com base em acusações de corrupção; essas acusações impactaram mais as interrupções por renúncia (5 casos) do que aquelas decorrentes de processos legislativos de impeachment ou afastamento.
Além disso, é preciso considerar casos nos quais, mesmo sem que as denúncias por corrupção componham as razões formais de um processo de impeachment, elas possam fazer parte do conjunto de fatores desestabilizadores que levam à interrupção formal, pelo Legislativo, do mandato presidencial. Esse parece ser o caso do impeachment da presidenta brasileira Dilma Rousseff, em 2016, sob a alegação formal de que praticou operações fiscais irregulares (as chamadas “pedaladas fiscais”), mas em um contexto no qual as denúncias de corrupção envolvendo seu partido e o ex-presidente Lula da Silva a partir da Operação Lava Jato alimentaram a crise que levou ao seu impedimento pelo Congresso.
Portanto, situar o caso brasileiro na análise da relação entre combate à corrupção e instabilidade democrática na América Latina nos permite avançar no aparente paradoxo mencionado acima. Em primeiro lugar, se a interrupção de mandatos presidenciais é medida de instabilidade democrática, é preciso considerar seriamente o papel das instituições, agentes e ações judiciais como variáveis para a explicação desses processos, ao lado de outros fatores explicativos, tais como crises econômicas; presidentes minoritários no Congresso; comportamento imperial ou isolamento de presidentes; mobilizações populares e protestos de rua; radicalização dos atores políticos; interpretações casuísticas das regras do jogo[10]. Não raro, os escândalos de corrupção fazem parte dessas explicações; porém, o que defendo aqui é que haja investigações específicas sobre o papel, as estratégias e os interesses das instituições, agentes e práticas judiciais naqueles processos.
Em segundo lugar, é preciso considerar também os conteúdos de mobilização moral do combate à corrupção e seus efeitos sobre discursos e práticas jurídicas. Já analisei anteriormente o papel dos juristas da Lava Jato como empreendedores morais[11], ou seja, como cruzados reformadores de leis e práticas sociais e políticas. É conhecida a centralidade que o tema da corrupção teve nas eleições brasileiras de 2014 e 2018, e também como o próprio Bolsonaro incorporou esse discurso, associando-o a disposições antipetistas mais amplas no eleitorado.
Não à toa, Bolsonaro fez de Sérgio Moro, o juiz da Lava Jato, seu Ministro da Justiça e fiador de seu governo em termos de lisura e para assuntos relacionados à justiça e à segurança pública. Por mais que Moro tenha tido seu papel progressivamente reduzido no governo Bolsonaro, inclusive silenciando sobre acusações criminais graves envolvendo o presidente, seus aliados e seus filhos, sua conversão política mostra que a relação entre combate à corrupção e democracia não é sempre positiva, ou seja, de aperfeiçoamento da democracia – e que, quando é negativa, ou seja, quando implica em instabilidade democrática, que não se trata apenas de efeitos colaterais indesejados ou imprevistos da ação de agentes e instituições judiciais que agem sob a falsa aparência de neutralidade política e embasamento técnico-jurídico.
_________
[1] Ver, por exemplo: Leonardo Avritzer, Impasses da democracia no Brasil, 3o ed (Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2016); Marcos Nobre, Imobilismo em movimento (São Paulo: Companhia das Letras, 2013); Armando Boito Jr., Reforma e crise política no Brasil: os conflitos de classe nos governos do PT (São Paulo: Editora Unesp, 2018).
[2] Nesse sentido, ver: Felipe Nunes e Carlos Ranulfo Melo, “Impeachment, political crisis and democracy in Brazil”, Revista de Ciencia Política 37, no 2 (2017): 281–304; Oswaldo E. do Amaral e Pedro Floriano Ribeiro, “Por que Dilma de novo? Uma análise exploratória do Estudo Eleitoral Brasileiro de 2014”, Revista de Sociologia e Política 23, no 56 (2015): 107–123; Andréa Freitas e Glauco Peres Silva, “Das manifestações de 2013 à eleição de 2018 no Brasil: buscando uma abordagem institucional”, Novos Estudos 38, no 1 (2019): 137–55.
[3] Eloísa Machado de Almeida, “O novo papel assumido pelo Judiciário”, Revista Socialismo e Liberdade, no 16 (2017): 31–33; Eloísa Machado de Almeida, “O papel do Supremo Tribunal Federal no Impeachment da presidente Dilma Rousseff”, DESC – Direito, Economia e Sociedade Contemporânea 2, no 1 (2019): 52–75, https://doi.org/10.33389/desc.v2n1.2019.p52-75; Eloísa Machado, O habeas corpus de Lula e a agenda da moralização, 2018, https://www.nexojornal.com.br/ensaio/2018/O-habeas-corpus-de-Lula-e-a-agenda-da-moralização.
[4] Fábio Kerche e João Feres Júnior, orgs., Operação Lava Jato e a democracia brasileira (São Paulo: Contracorrente, 2018).
[5] Frederico de Almeida, “O direito e a justiça na análise de conjuntura”, JOTA Info, 20 de setembro de 2019, https://www.jota.info/opiniao-e-analise/colunas/judiciario-e-sociedade/o-direito-e-a-justica-na-analise-de-conjuntura-20092019.
[6] Frederico Almeida, “Os juristas na crise: a Operação Lava Jato e a conjuntura política brasileira (2014-2016)”, Plural 26, no 2 (2019): (no prelo).
[7] Cf. Michael Johnston, “Public Officials, Private Interests, and Sustainable Democracy: When Politics and Corruption Meet”, in Corruption and The Global Economy, org. Kimberly Ann Elliot (Washington: Institute for International Economics, 1997); Janos Kornais e Susan Rose-Ackerman, orgs., Building a Trustworthy State in Post-Socialist Transition (New York: Palgrave MacMillian, 2004); Susan Rose-Ackerman, “The Political Economy of Corruption”, in Corruption and The Global Economy, org. Kimberly Ann Elliot (Washington: Institute for International Economics, 1997).
[8] Cf. David. W Lovell, “Corruption as a transitional phenomenon: understanding endemic corruption in postcommunist states”, in Corruption: anthropological perspectives, org. Dieter Haller e Cris Shore (London: Pluto Press, 2005); Steven Sampson, “Integrity warriors: global morality and the anti-corruption movement in the Balkans”, in Corruption: anthropological perspectives, org. Dieter Haller e Cris Shore (London: Pluto Press, 2005); Cris Shore e Dieter Haller, “Sharp Practice: Anthropology and the Study of Corruption”, in Corruption: anthropological perspectives, org. Dieter Haller e Cris Shore (London: Pluto Press, 2005).
[9] Sobre isso, ver: Kevin Casas-Zamora e Miguel Carter, “Beyond the Scandals: The Chaging Context of Corruption in Latin America”, Rule of Law Report (Washington: Inter-American Dialogue, 2017), https://www.thedialogue.org/wp-content/uploads/2017/02/Corruption-in-Latin-America_ROL_Report_FINAL_web-PDF.pdf; Legal Ethics Compliance, “Compliance na América Latina” (São Paulo: Legal Ethics Compliance, 2018), https://d335luupugsy2.cloudfront.net/cms/files/28354/1533056778Compliance_na_Amrica_Latina.pdf; Silvia Inclán e María Inclán, “Las reformas judiciales en América Latina y la rendición de cuentas del Estado”, Perfiles Latinoamericanos, no 26 (2005): 55–82.
[10] Para uma literatura que busca consolidar explicações para as interrupções presidenciais, ver: Kathryn Hochstetler, “Repensando o presidencialismo: contestações e quedas de presidentes na América do Sul”, Lua Nova, no 72 (2007): 09–46, https://doi.org/10.1590/S0102-64452007000300002; Yuri Kasahara e Leiv Marsteintredet, “Presidencialismo em crise ou parlamentarismo por outros meios?”, Revista de Ciências Sociais 49, no 1 (2018): 30–54; Mariana Llanos e Leiv Marsteintredet, “Conclusions: Presidential Breakdowns Revisited”, in Presidential Breakdowns in Latin America, org. Mariana Llanos e Leiv Marsteintredet (New York: Palgrave MacMillian, 2010); Aníbal Pérez-Liñán e Aníbal Pérez-Liñán, “IMPEACHMENT OR BACKSLIDING? Threats to democracy in the twenty-first century”, Revista Brasileira de Ciências Sociais 33, no 98 (dezembro de 2018), https://doi.org/10.1590/339801/2018.
[11] Frederico de Almeida, “Empreendedores jurídicos como empreendedores morais: combate à corrupção e moralização da política brasileira”, Nueva Sociedad, no Especial em Português (2018), http://nuso.org/media/articles/downloads/4.TC_Almeida_EP18.pdf.