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Um roteiro para inovação na alienação de ativos públicos

O caso do Fundo de Investimento Imobiliário do estado de São Paulo

Crédito: Pixabay

No próximo dia 30 de setembro, o Fundo de Investimento Imobiliário do estado de São Paulo, primeiro fundo desta natureza que tem como único cotista um ente da administração pública, terá colocado no mercado um conjunto de 65 imóveis, cerca de 25% do total da carteira de imóveis que compõem o patrimônio do fundo, cujo valor total é estimado em cerca de R$ 1 bilhão.

São cerca de R$50 milhões já obtidos com a alienação dos primeiros 10 imóveis, além de R$94 milhões em 28 concorrências e R$ 61 milhões em 10 leilões agendados até o fim do mês. Outros R$11.5 milhões serão licitados nos próximos meses após providências formais. Licitações de 8 imóveis, no valor aproximado de R$14 milhões, restaram infrutíferas.

Os resultados são animadores, especialmente quando comparados a uma taxa de sucesso de 9% de imóveis vendidos em relação aos imóveis colocados a venda por meio dos procedimentos tradicionais utilizados na administração pública paulista até 2017, e nacionalmente até os dias de hoje. E isso sem falar no prazo, longo, daqueles a perder de vista.

Mas para chegar até setembro de 2020 com uma perspectiva positiva, o caminho começou a ser trilhado muito antes. Em meados de 2015 o Conselho do Patrimônio Imobiliário, identificou cerca de 300 imóveis ociosos e que contavam com um nível de informação suficiente para identificá-los como propriedade do governo paulista, dentre os cerca de 30.000 imóveis que compunham este acervo. Em 2016 a Assembleia Paulista aprovou a Lei 16.338, que autorizou a alienação dos imóveis identificados num primeiro lote, inclusive por meio da constituição de um fundo de investimento imobiliário. Na mesma lei o Legislativo autorizou um processo simplificado para a alienação de imóveis de menor tamanho e valor, que deixariam de depender de autorização legal individual, adotando rito similar já permitido à União em legislação anterior.

Após as idas e vindas administrativas, econômicas e jurídicas, típicas de processos que trazem a novidade a ser apreciada pela burocracia estatal, em agosto de 2017 o edital de contratação do consórcio que faria a administração, gestão e operação do fundo foi publicado. Seguiu-se representação ao Tribunal de Contas do Estado, da parte do município e de vereadores de Atibaia, que não se conformavam com a alienação – parcial e de área não utilizada, de imóvel localizado no município. Foi arguida, desde a impossibilidade de alienação de imóvel de propriedade do estado – mas com autorização precária de uso de parte dele à municipalidade, até questões de ordem técnica como a possibilidade de contratação dos serviços de administração e gestão de fundo por pregão, da exigência de consórcio de ao menos duas partes no certame (administrador e gestor), da impossibilidade de exigir-se que os concorrentes tivessem a certificação da ANBIMA, e até a permissão de remuneração variável conforme a performance do fundo.

Felizmente, após esclarecimentos oferecidos pela Companhia Paulista de Parcerias e pela Procuradoria Geral do Estado, sobre a legalidade e o juízo de conveniência e oportunidade da licitação, e algumas postergações de datas, o pregão, agendado inicialmente para setembro de 2017, ocorreu em janeiro de 2018. E foi um pregão competitivo: 7 participantes ansiosos por trabalhar com o produto pioneiro e participar desta inovação como de parceiros da administração pública.

Após os costumeiros recursos do processo licitatório, e seus prazos, que parecem estender-se mais do que se consegue esperar, o processo seguiu até março de 2018, quando o contrato foi finalmente assinado. E ainda foi preciso esperar até o fim do mesmo ano, para em dezembro o regulamento do fundo ser aprovado, e ele estar autorizado a funcionar. Em 2019 finalmente o processo de alienação dos imóveis tem início, para chegar a 25% da carteira em setembro de 2020.

Convenhamos, inovar na administração pública não é tarefa fácil. E nem rápida. Na alienação de ativos – qualquer ativo, menos ainda. Requer, no mínimo, cuidado técnico, resiliência, apoio político, e uma dose de criatividade acrescida de algum realismo.

Os prazos, percalços, questionamentos aqui expostos não são exclusivos desta história. Costumam ocorrer, via de regra, em qualquer processo de alienação conduzido pelo poder público: privatizações, concessões, PPPs e contratações do tipo.

Como bem lembrou Mario Engler, presidente da Companhia Paulista de Parcerias na época da criação e lançamento do fundo, “a ideia do fundo imobiliário não surge do nada, e tampouco é mágica. É a resposta a um problema crônico da administração pública na alienação de seus ativos”[1]. Ele se referia à absoluta falta de flexibilidade e de gestão profissional para a administração lidar com esse tipo de desafio.

Se nos processos de modelagem de concessões ou privatizações é costume que o poder público contrate um advisor para auxiliá-lo nos estudos, na definição dos preços e no processo de interação com o mercado; na alienação de imóveis não há possibilidade de pagamento de corretagem pela intermediação do negócio.

É uma atitude passiva, aguardar eventual interessado, e realizar a divulgação em canais de comunicação genéricos e sem um estudo de vocação ou de alternativas de remuneração flexíveis para os interessados. A definição do preço de venda para o imóvel sempre foi outro desafio. Quando efetuada por entidades da administração pública, receosas de serem criticadas, e seus gestores responsabilizados por estabelecerem valores considerados baixos, acabam por elevá-los a ponto de dificultarem, muitas vezes, a própria alienação.

Por outro lado, quando o Estado deixa de ser o detentor do imóvel e passa a categoria de cotista, o fundo passa a atuar nos limites da legislação específica que rege veículos dessa natureza e do dever fiduciário do administrador do fundo. As decisões adquirem maior celeridade, flexibilidade e racionalidade. Nesta situação já é possível considerar, por exemplo, se é o caso do fundo realizar uma permuta ou um desenvolvimento imobiliário para um shopping center ou galpão logístico, possibilidade muito remota no ambiente tradicional mais restrito.

Ao mesmo tempo, as decisões de seu Comitê de Investimentos não fogem da esfera de controle típicas dos órgãos públicos, especialmente no que se refere aos valores de avaliação, ao rito e critérios adotados para a constituição do veículo. São necessários instrumentos de governança ainda mais robustos – dada a natureza pública do cotista, enquanto o veículo se submete também a uma miríade de controles típicos do mercado de capitais.

Mas a solução da alienação de imóveis públicos por meio de fundos de investimentos imobiliários não é também uma panaceia a ser adotada para toda e qualquer situação como a aqui descrita. Envolve custos, tempo, pode acarretar ineficiências tributárias, e demanda enorme esforço para conhecer o conjunto de ativos detido pelo poder público.

Vale lembrar que os fundos de investimento imobiliário privados, que experimentaram enorme crescimento nos últimos anos, alcançando patrimônio superior a R$ 50 bilhões, tem, em geral, objetivo de obter renda locatícia ou participar de desenvolvimento imobiliário com liquidação posterior. Já o esforço do poder público na constituição de um fundo imobiliário objetiva, inicialmente, facilitar a alienação dos imóveis de propriedade do estado por meio de um processo mais flexível e de gestão profissional, que permita considerar o leque de opções existentes para realizá-la.

Nas transações de alienação de imóveis entre privados essas dificuldades não são relevantes, o que fez com que muitos atores do mercado tivessem dificuldade em compreender as vantagens da criação desta estrutura para as transações com o poder público. Por outro lado, a idéia foi muito bem recebida pelos gestores públicos que enfrentam as dificuldades aqui já apresentadas, e a iniciativa originou termos de cooperação com a União e outros 3 estados brasileiros.

Tentar agrupar imóveis de características similares, alinhar a remuneração do administrador e do gestor ao objetivo de alienação de imóveis pelo fundo de forma mais direta, tratar de prazos de divulgação mais extensos e ainda mais transparência de informação, resposta e negociação de propostas; parecem caminhos que ajudam a afastar a insegurança na adoção da nova estrutura.

Inovar na gestão pública é necessário e vale a pena. Mas envolve muito esforço. E tempo. Condições ainda mais críticas diante dos desafios fiscais gigantescos que o poder público enfrenta. Trazer mais racionalidade e modernidade às relações público – privadas é urgente. A gestão pública, ainda que resiliente, não tem ainda mais tempo a perder.

Infracast

Ouça a 2ª parte do episódio “Como o Fundo de investimento imobiliário de SP arrecadou 50 milhões num ano de crise”:

Veja também pelo Youtube:


[1] Infracast – episódio 37, “Fundo de Investimento Imobiliário de São Paulo, com Mario Engler e Bruno Correia, parte 1.”


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