Opinião e Análise

Isadora Cohen

Marcela Altale

Viviane Moura

Após anos de discussão, foi sancionado pelo Presidente da República o novo marco regulatório de saneamento básico brasileiro. Muito comemorado e aguardado, o novo marco introduz alterações significativas no mercado de saneamento básico.
Como noticiado amplamente pela mídia e pelas inúmeras lives e podcasts de diversos especialistas do setor, o novo marco foi estruturado em grandes pilares, sendo possível destacar (i) a intenção de viabilização de novos investimentos em saneamento básico e a universalização dos serviços até 2033-2040; (ii) o objetivo de aumentar a eficiência dos serviços; e (iii) também a busca por segurança regulatória – que seria necessária para atrair investimentos para o setor.
Considerando a grande necessidade de investimentos para prover a universalização dos serviços de saneamento básico, bem como as características econômicas deste setor (monopólios naturais e que se viabilizam com ganhos de escala), naturalmente, há um enorme incentivo à regionalização dos serviços. Isto é: alianças entre municípios, que são os titulares dos serviços, e incentivos à prestação concomitante dos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário em um único contrato.
<a href="https://conteudo.jota.info/risco-politico" target="_blank" rel="noopener noreferrer"><img class="aligncenter wp-image-244336 size-full" src="https://www.jota.info/wp-content/uploads/2020/04/cta-risco-politico.png" alt="" width="1080" height="1080" /></a>
A regionalização, a princípio, propicia a implementação do subsídio cruzado, por meio do qual os municípios viáveis subsidiam a inclusão dos municípios não rentáveis (ou que não teriam viabilidade se fossem licitados de forma independente). Sendo assim, os municípios mais rentáveis de determinada região subsidiam os municípios menos rentáveis, garantindo que a escala de atendimento seja maximizada.
O Governo Federal, sensível a este tema, se debruçou sobre formas e mecanismos para viabilizar a regionalização efetiva dos serviços de saneamento básico.
<ul>
<li>Em regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões, houve o estabelecimento das regras referentes à governança e a titularidade compartilhada destes serviços no Novo Marco.</li>
<li>Houve a criação da unidade regional de saneamento básico (unidade instituída pelos Estados mediante lei ordinária, constituída pelo agrupamento de Municípios não necessariamente limítrofes, para atender adequadamente às exigências de higiene e saúde pública, ou para dar viabilidade econômica e técnica aos Municípios menos favorecidos)</li>
<li>houve a criação do bloco de referência (agrupamento de Municípios não necessariamente limítrofes, estabelecido pela União nos termos do § 3° do art. 52 e formalmente criado por meio de gestão associada voluntária dos titulares).</li>
</ul>
Apesar de facultar aos Municípios a adesão à regionalização, o novo marco prevê que apenas conseguirá acesso aos recursos federais (onerosos ou não onerosos) os titulares que estruturarem a prestação regionalizada e aderirem à estrutura regionalizada em até 180 dias da sua instituição. Em outras palavras, ao condicionar a obtenção de recursos federais à mencionada regionalização, ocorre uma obrigação indireta a tal regionalização.
Vale salientar que a regionalização já era um conceito possível e testado antes mesmo do ensejo do Novo Marco. Nesse contexto, chamamos atenção para os modelos prévios discutidos seja em âmbito federal (nos modelos propostos pelo BNDES) seja em outros entres federativos (como o modelo estudado pelo Governo do Piauí para as regiões de Picos e Floriano).
Em âmbito federal, destacam-se os modelos estruturados pelo BNDES em Alagoas, Rio de Janeiro ou pensadas em Estados como Acre e Amapá, que já buscam replicar esta lógica de regionalização dos serviços e ganhos de escala e de escopo: realizam este modelo de prestação regionalizada mediante (i) a celebração de convênios de cooperação (celebrados entre os respectivos estados e municípios) e (ii) a concessão dos serviços para toda a região abrangida.
Já nos modelos estaduais que buscavam replicar esta lógica, destaca-se o modelo estudado pelo Governo do Piauí, para a região de Picos e de Floriano. Neste modelo, haveria um arranjo institucional prévio entre o estado e aqueles municípios, o estabelecimento do contrato de programa com a empresa Estatal Piauiense e, a partir deste arranjo, seria licitada uma subconcessão.
Um ponto importante deste modelo idealizado pelo Piauí é a possibilidade de o arranjo estabelecido a partir do epicentro de Picos e Floriano ser ampliado aos demais municípios da região. Esse modelo que viabiliza a regionalização e, ao mesmo tempo, respeita os tempos de amadurecimento institucional de cada município integrante da região e, ainda, contempla uma lógica de incentivos econômicos e financeiros para a universalização e ampliação da prestação para novos municípios que vão sendo abrangidos pela prestação dos serviços prestados pela iniciativa privada (no arranjo da subconcessão).
<blockquote class="jota-article__eye">Destaca-se que este modelo se viabiliza a partir de regras claras, já apresentadas como “regras do jogo” quando da publicação edital de licitação – Isso permite, claro, que haja uma avaliação, pelos interessados e potenciais licitantes, quanto a viabilidade jurídica, técnica e econômico-financeira da inclusão futura dos municípios da região como beneficiários da prestação dos serviços.</blockquote>
Ainda, a autorização para o efetivo ingresso do município, segundo o modelo, é avaliada e conferida caso o município que pretenda aderir ao contrato de subconcessão cumpra alguns requisitos indispensáveis, visando à manutenção da viabilidade econômico-financeira do Contrato<a href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]</a>, mas, também, atendendo o interesse público de subsidiar municípios que, isoladamente, não seriam sustentáveis.
Os exemplos ilustram a participação da iniciativa privada como fator de destaque e eficiência para realização de investimentos e para a universalização dos serviços no setor de saneamento. Ainda, destaca a possibilidade de – com a presença do Estado – se definir que, mesmo as áreas menos aptas a gerar oportunidades de negócios, serão contempladas pelos investimentos privados.
Interessante perceber que arranjos criativos (mas perfeitamente legais, do ponto de vista jurídico<a href="#_ftn2" name="_ftnref2">[2]</a>) podem ser trazidos para a discussão que tem ganhado destaque com o Novo Marco. E isso porque, diante dos incentivos gerados pela nova regulação para a regionalização, ferramentais que já vinham sendo testados podem ser utilizados como instrumentos ótimos de conjugação entre os interesses públicos e privados, a partir da maior participação da iniciativa privada na consecução dos fins públicos e da organização administrativa como medida precedente para a viabilização desses interessantes modelos de negócio.
Assim, diante de mecanismos que são promissores (como o do Piauí e os estruturados pelo BNDES) e que podem ser ferramentais para viabilizar uma maior eficiência e evolução para o setor, talvez valha uma reflexão sobre até que ponto faz sentido se afastar ou barrar essas alternativas (que também se valem de arranjos com parceiros privados) e sobre como se dará o regime de transição para contemplar e não prejudicar o que já existe e pode funcionar.
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<a href="#_ftnref1" name="_ftn1">[1]</a> Foram avaliadas a inclusão de critérios como condições do sistema de cobertura existente, aspectos ambientais e curvas de investimentos fazem parte da análise de viabilidade técnica e também critérios econômicos e financeiros, como receitas que serão auferidas, histogramas de consumo e alinhamento dos preços das obras e serviços com a proposta comercial apresentada serão analisados no que tange à viabilidade econômico-financeira. A partir destas análises conjuntas, o município será indicado como “viável” (superavitário) ou “inviável” (deficitário). Uma vez tendo sido considerado como “viável”, o município obrigatoriamente será incorporado ao Contrato. Caso o município seja considerado como “inviável”, o poder público deverá determinar quais municípios serão incorporados ao Contrato, de forma a garantir à Concessionária a sua sustentabilidade econômico-financeira. A partir da autorização final do agente público responsável, então, será concretizada a adesão do município ao Contrato.
<a href="#_ftnref2" name="_ftn2">[2]</a> A modelagem proposta prevê a realização de licitação. A integração de novos municípios não parece configurar alteração do objeto licitado, já que a futura adesão, por critérios objetivos, já é prevista

Saneamento

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JOTA

Modelo se viabiliza a partir de regras claras, já apresentadas como 'regras do jogo' quando da publicação edital de licitação

Regionalização nos serviços de saneamento básico e novo marco regulatório do setor

Modelo se viabiliza a partir de regras claras, já apresentadas como 'regras do jogo' quando da publicação edital de licitação