Opinião & Análise

Tributação

Um museu de grandes novidades

O ‘novo’ imposto sobre transações financeiras

O ministro da Economia, Paulo Guedes, faz a entrega do texto aos parlamentares. Foto: Pedro França/Agência Senado

No último dia 21, o Poder Executivo apresentou sua proposta para unificação do PIS e da Cofins (PL 3887/20) como um primeiro passo para outras alterações no sistema tributário brasileiro. Embora mudanças sejam bem-vindas, o PL 3887/20 parece ser um indicativo de que o Governo Federal não aprendeu com os erros do passado. Restrições ao crédito e manutenção do regime monofásico são apenas alguns dos sinais.

Trata-se de um mau presságio para os contribuintes, especialmente em um momento em que se sugere um novo tributo sobre transações digitais. Seria a volta da CPMF?

Sem que o governo tenha apresentado formalmente uma proposta, é difícil estimar os efeitos dessa nova tributação. Ao que tudo indica, entretanto, o projeto seguiria o modelo da Automated Payment Transaction Tax (APT), formulada por Edgar L. Feige sob a orientação de Milton Friedman, enquanto estudava na Universidade de Chicago.

O APT foi idealizado para ser uma cobrança única que substituiria todos os tributos sobre a renda, patrimônio e consumo. O imposto seria exigido sobre as transações intermediadas por instituições financeiras a uma alíquota fixa (a menor possível), alcançando toda a economia bancarizada e, supostamente, mitigando eventuais incentivos à evasão fiscal.

Segundo o ministro da Economia, essa tributação de transações e pagamentos seria preferível a outros tributos pois, supostamente, possuiria um efeito neutro na economia, ao contrário da tributação incidente sobre folha de pagamentos.

O ex-secretário da Receita Federal, Marcos Cintra, também defendia a cobrança sob esse argumento, alegando que essa forma de tributação seria a “second-best tax reform”, ou seja, a melhor alternativa a uma reforma tributária mais ampla[1].

Infelizmente, a teoria e a prática nem sempre estão alinhadas.

A prática de cobrar um tributo sobre transações bancárias data de 1989, quando os Estados Unidos passaram a exigir o pagamento de uma taxa de dois centavos sobre o uso de cheques bancários para financiar esforços de guerra.

Após ensaios na Austrália, Sri Lanka, Índia e Paquistão, essa forma de tributação foi recuperada por países da América Latina, como Argentina, Colômbia, Equador, Peru e Venezuela para fazer face a déficits fiscais no final da década de 1970 e mais frequentemente na década de 1990.

As experiências, contudo, não foram bem-sucedidas. De acordo com os estudos desenvolvidos pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento (OCDE)[2], em 2006, a base tributável pelas contribuições sobre movimentações bancárias (banking transaction taxes) declina ao longo do tempo, sendo necessário aumentar a alíquota a cada ano para manter a arrecadação, o que eleva os níveis de evasão fiscal.

Essa forma de tributação, portanto, não assegura uma fonte confiável de receita a médio prazo, razão pela qual muitos países abandonaram a cobrança na última década.

No Brasil, a resistência ao tributo possuía ainda outras justificativas.

A CPMF foi instituída em 1996 para substituir o Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira (IPMF), criado em 1993. Entre idas e vindas, a CPMF vigorou até 2007 e incidia à alíquota de 0,38% sobre lançamentos a débito ou crédito em conta bancária, dentre outras movimentações intermediadas por Instituições Financeiras.

A contribuição nada mais era do que um tributo sobre transações processadas eletronicamente pelo Sistema Financeiro ou, em outras palavras, pagamentos digitais.

Durante o tempo que esteve vigente, a CPMF foi amplamente criticada por possuir um efeito cumulativo, incidindo múltiplas vezes sobre as cadeias produtivas de bens e serviços.

Sendo impossível ajustá-la às peculiaridades de cada segmento econômico, a contribuição era exigida independentemente da existência de acréscimo patrimonial, sendo mais prejudicial aos setores competitivos e de menor lucratividade do que para aqueles concentrados e com altas margens, que podiam absorver seu custo ou repassá-lo ao consumidor final via aumento de preço do seu produto/serviço.

De fato, ainda que uma parte da economia brasileira fosse desbancarizada na década de 1990 e no início dos anos 2000, o custo da CPMF sobre transações comerciais era repassado aos consumidores finais, afetando principalmente os gastos efetuados por famílias com renda de até dois salários mínimos, que arcavam com o dobro da carga fiscal se comparada àquela aplicável às famílias com renda acima de 30 salários mínimos[3]. A contribuição, portanto, era altamente regressiva, só que invisível à parte da população.

E nessa volta inesperada de um tributo sobre transações bancárias, tudo indica que os problemas identificados no passado (ineficiência, cumulatividade e regressividade) se repetiriam ou seriam agravados com essa incoerente cobrança sobre pagamentos digitais.

Diz-se incoerente porque, além de reproduzir os problemas da velha CPMF, esse imposto sobre transações financeiras, ITF como apelidou o Governo Federal, vai de encontro a duas das iniciativas do próprio Poder Executivo: (i) eliminar a cumulatividade da tributação e (ii) estimular a competitividade no sistema financeiro e de pagamentos.

Em relação à não cumulatividade, parece estranho que o Governo Federal tenha apresentado um projeto para extinguir o regime cumulativo do PIS e Cofins (PL 3887/20), que aparentemente ampliaria a possibilidade de tomada de créditos, para, na sequência, propor um tributo cumulativo.

Em relação à descontração do setor financeiro, vale lembrar que o Banco Central tem buscado fomentar a participação de novos agentes nas cadeias de pagamentos, por meio da regulamentação de Instituições de Pagamento capazes de emitir cartões de crédito e débito (emissores de instrumentos de pagamento pós e pré-pagos), distribuir terminais de pagamento (credenciar ou subcredenciar estabelecimentos comerciais para admitir esses instrumentos de pagamento) e oferecer contas digitais.

A instituição de uma contribuição sobre pagamentos eletrônicos certamente viria a minar o crescimento e desenvolvimento desse setor, na medida em que desestimularia o uso de meios virtuais de pagamentos e restauraria rapidamente o uso do dinheiro, em um processo de desintermediação financeira, conforme constatou o professor Isaías Coelho em um estudo sobre as Bank Trasaction Taxes, desenvolvido em 2009.

A instituição da ITF, portanto, poderia ser um golpe à consolidação do mercado de meios de pagamentos, que já está no caminho da verticalização.

Segundo um estudo elaborado pelo Cade sobre esse segmento, publicado em 2019, poucas empresas concentraram 81% das transações com cartões de crédito e débito por meio das chamadas “maquininhas”, em 2017. O que o ITF faria com os outros 19%?

Ainda, foi graças aos esforços do Banco Central que o número de pessoas físicas sem conta bancária foi reduzido de 39,5% em 2011 para 13,5% em 2018[4], dado que sequer leva em consideração pessoas que possuem as novas contas de pagamento, oferecidas pelos popularmente chamados Bancos Digitais (Instituições de Pagamento ou emissores na terminologia do Banco Central).

Assim, o ITF seria cobrado sobre uma base muito mais ampla do que a velha CPMF, alcançando os brasileiros que na década de 1990 e no início dos anos 2000 não eram tributados diretamente pela contribuição, simplesmente porque não integravam a economia bancarizada, sendo fatalmente mais regressivo do que sua antecessora.

Não bastassem as questões acima, o ITF faria do Sistema de Pagamento Instantâneo, o PIX, em desenvolvimento há mais de três anos pelo Banco Central e previsto para funcionar a partir de novembro deste ano, um projeto natimorto. Ora, entre pagar instantaneamente em dinheiro e sem imposto ou eletronicamente com tributação, o que as pessoas tendem a preferir?

As perguntas podem requerer um pouco de futurologia, mas o passado já possui as respostas que o Governo Federal parece estar ignorando: os tributos sobre transações bancárias não funcionam. Tentar usar palavras modernas como “digital” em nada altera a natureza da cobrança.

Ademais, tentar ressuscitar essa discussão nessa conjuntura mostra-se tão inócuo quanto a proposta para unificação do PIS e da Cofins (PL 3887/20). Além de não enfrentar os reais problemas do caótico sistema tributário brasileiro, e, ao que tudo indica, não ser suficiente para compensar a desoneração sobre a folha de pagamentos, essa proposta desperdiça um momento em que a sociedade e os poderes finalmente estão alinhados quanto à necessidade de uma ampla reforma tributária.

O que nos resta é aguardar que o Poder Executivo esqueça essa ideia anacrônica e passe a concentrar-se em uma reforma mais profunda que de fato corrija as gritantes ineficiências da tributação sobre o consumo atualmente existentes no Brasil, na esperança de que a reforma fiscal não descambe para passeio em um museu, sem nenhuma grande novidade.

 


[1] CINTRA, Marcos, Bank transactions tax: pathway to the single tax ideal: a modern tax technology, the Brazilian experience with a bank transactions tax (1993-2007), MPRA Paper No. 16710, posted 10. Agosto de 2009.

[2] BACA-CAMPODÓNICO, Jorge; MELLO, Luiz de; KIRILENKO, Andrei. The Rates and Revenue of Bank Transaction Taxes, OECD Economics Department Working Papers No. 494, Junho de 2006.

[3] ZOCKUN, Maria Helena. A regressividade da CPMF, Boletim FIPE, dezembro de 2007 – de acordo com o estudo, as famílias com renda de até 2 salários mínimos pagariam o dobro de CMPF em relação às famílias com renda de 30 salários mínimos ou mais..

[4] Instituto Brasileiro de Pesquisas Econômicas e Aplicadas (IPEA), Análises e Previsões: Pesquisa mostra que 39,5% dos brasileiros não possuem conta bancária, Revista de Informações e Debates, Ano 8, Edição 65, 2011, vide: <https://www.ipea.gov.br/desafios/index.php?option=com_content&view=article&id=2498:catid=28&Itemid=23>; e dado de 2018 do BANCO CENTRAL DO BRASIL. Relatório de Cidadania Financeira de 2018. Disponível em: <https://www.bcb.gov.br/Nor/relcidfin/index.html>.


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