Opinião & Análise

Direito Tributário

Reforma sobre consumo e ampliação da base de incidência para unificação de bens e serviços

A unificação da base de incidência do IBS não onera o setor de serviços: quem paga o IBS é o consumidor final

IVA, Cotas raciais, diversidade
Crédito: Pixabay

A proposta de reforma tributária do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), encampada pela PEC 45/2019, apresentada pelo Deputado Baleia Rossi (MDB/SP) à Câmara dos Deputados em abril deste ano, propõe a substituição dos atuais cinco tributos incidentes sobre o consumo (ISS, ICMS, IPI e PIS/COFINS) pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e vem sendo amplamente debatida pela sociedade.

O IBS é um imposto que segue as principais características do MODELO IVA: não-cumulativo, cobrado no destino, com alíquota uniforme, incidente sobre uma base ampla de bens e serviços, desonerando as exportações e os investimentos. Além da irrefutável melhora da qualidade da tributação sobre o consumo atualmente vigente no Brasil, a reforma propõe adoção de novos paradigmas, sendo necessário superar os até agora vigentes em nosso ordenamento.

O primeiro pilar da reforma é a SIMPLIFICAÇÃO da legislação nacional da tributação sobre o consumo, buscando criar um novo cenário de futuro para o empreendedorismo no Brasil. A alíquota uniforme é essencial e indispensável para que se atinja este objetivo. Conforme exploramos em artigo recente1, a existência de múltiplas alíquotas não favorece o consumidor e a seletividade no padrão de consumo atual não diminui desigualdades, além de ser um dos fatores que intensificam a complexidade do sistema, gera contencioso, aumenta o custo de compliance dos contribuintes, desestimulando a produtividade no país.

Outra importante coluna da reforma proposta pelo CCiF é o RESPEITO AO PACTO FEDERATIVO. As peculiaridades do Federalismo brasileiro, alçado à condição de cláusula pétrea pela Constituição de 1988, serviram de base para construção da arquitetura jurídica do modelo proposto, também objeto de recente artigo2, no qual demonstramos que o IBS reforça o pacto federativo, pois resguarda a competência legislativa dos entes para instituir suas alíquotas, garantindo suas autonomias financeiras, amplia suas competências tributárias, unifica a legislação, acaba com os incentivos e muda o critério origem para destino, mitigando a guerra fiscal.

Este artigo busca explorar uma terceira característica intrínseca ao IBS, sua BASE AMPLA DE INCIDÊNCIA, explorando as razões e benefícios desta escolha, bem como as dúvidas quanto aos impactos dessa mudança para o setor de serviços.

I – A base de incidência do IBS deve ser ampla e sem diferenciações

Conforme tratado amplamente pela literatura contemporânea3, a tributação sobre o consumo deve ser feita para arrecadar de forma simples, eficiente e menos onerosa para o contribuinte, não sendo instrumento adequado para se fazer justiça social ou diminuir desigualdades. As alíquotas diferenciadas, os incentivos fiscais e regimes especiais devem ser eliminados, abrindo espaço para a adoção de BASES MAIS AMPLAS DE INCIDÊNCIA, COM ALÍQUOTAS UNIFORMES E MAIS MODERADAS.

O Brasil é o último país do mundo a compartimentar a tributação sobre o consumo, diferenciando bens (ICMS) e serviços (ISS), além das inúmeras zonas cinzentas que há entre esses impostos. A definição de competências com base nessas materialidades dicotômicas nos aprisiona nas insuficientes categorias tradicionais e cria artificialismos.

Os conceitos importados do direito civil que originalmente definiam os serviços como “obrigações de fazer” e os bens como “obrigações de dar” não se mostram mais suficientes para caracterizar diversas operações da economia contemporânea que escapam à dualidade ISS e ICMS, como já observado nas atividades de streaming, software, e aplicativos de economia compartilhada.

Essa realidade compartimentada da tributação sobre o consumo fomenta a indústria do contencioso4 e é ineficiente do ponto de vista da arrecadação. Enquanto Estados e Municípios classificam a mesma atividade como sujeita ao ICMS e ISS, simultaneamente, contribuintes seguem suas convicções e interesses pessoais e quem paga a conta dessa guerra é o consumidor final que, em última instância, irá arcar com o ônus econômico, além da sociedade brasileira, prejudicada por esse sistema adoecido.

Buscando mudar essa realidade e acabar com os conflitos de competência verticais, o IBS propõe que sua base de incidência seja suficientemente ampla para encerrar as discussões acerca das classificações possíveis diante dos infindáveis tipos de operações: NO IBS TRIBUTA-SE A ATIVIDADE ECONÔMICA (CONSUMO) INDEPENDENTEMENTE DE SUA CLASSIFICAÇÃO.

O IBS é, assim, um imposto geral sobre o consumo no qual, em princípio, TUDO é tributado. Os casos específicos devem ser excetuados em lei, o que é tecnicamente muito mais simples do que construir materialidades específicas.

A legalidade estrita torna-se ultrapassada na medida em que a legislação não é mais capaz de acompanhar a velocidade das relações econômicas. A experiência internacional aponta modo de pensar pautado na essência do princípio da legalidade: HÁ CERTEZA JURÍDICA DE QUE O CONSUMO SERÁ SEMPRE TRIBUTADO, INDEPENDENTEMENTE DA ATIVIDADE ECONÔMICA QUE SE PRATICA.

II – O IBS gera crédito integral e é pago pelo consumidor final, cuja carga tributária média não sofrerá acréscimo

A compartimentalização da tributação sobre o consumo no Brasil causa outra distorção: atualmente o setor de serviços é desonerado em comparação ao setor de mercadorias. Não obstante, o setor de serviços sofre o impacto nocivo da incidência cumulativa do ISS, que não gera direito à crédito. Na mudança para um modelo IVA é necessário acabar com estas diferenças: a base deve ser ampla, sem distinção entre mercadorias e serviços, e a incidência não-cumulativa.

Como funciona a não cumulatividade no IBS?

No modelo proposto pelo CCiF, cria-se uma espécie de “clube do IBS”. Os contribuintes que não ultrapassarem o faturamento de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais) por ano5, terão a faculdade de entrar no clube, enquanto os demais contribuintes viram sócios automáticos do clube. Quando se está dentro do clube do IBS toda aquisição de bens e serviços gera crédito para o adquirente, independente da forma de apuração do IRPJ/CSLL, se lucro presumido ou lucro real:

Exemplo do pipoqueiro que fatura 50.000,00/ano: se o pipoqueiro entrar no clube, irá reconhecer o crédito do IBS incidente na aquisição de milho, manteiga, sal, saquinho, etc. e deverá cobrar o IBS do consumidor final sobre o preço da pipoca. Se não entrar no clube, não irá tomar crédito do IBS incidente nestas aquisições: nesta hipótese o IBS se torna custo, irá compor o preço da pipoca, que não terá nova incidência do IBS na saída.

Os pequenos negócios6 e consumidores finais que ficarem fora do clube não se apropriam dos créditos de IBS na entrada (aquisições) e também não geram débito de IBS na saída (vendas), uma vez que o IBS já foi recolhido sobre suas aquisições. Somente quem está dentro do clube pode reconhecer o crédito de IBS incidente sobre suas aquisições e gerar débito de IBS nas suas saídas.

Como fica o setor de serviço no IBS?

Nesta sistemática, todos que estiverem dentro do clube do IBS terão direito ao crédito sobre todas as aquisições que fizerem. Desta forma, todos os atuais custos de escritório gerarão crédito para o estabelecimento prestador de serviço e toda contratação de serviço gerará crédito para o tomador que estiver dentro do clube: DENTRO DO CLUBE, NINGUÉM PAGA IBS.

Apenas os tomadores de serviço que estiverem fora do clube os pequenos negócios que optarem por não entrar no clube e as pessoas físicas, todos tratados como consumidores finais – é que não terão direito ao crédito do IBS. Nesta hipótese, é importante ressaltar que a equalização das alíquotas incidentes sobre os bens (atualmente maiores no ICMS) e serviços (atualmente menores no ISS) não irá impactar a carga tributária média arcada pelo consumidor final, uma vez que a carga geral sobre o consumo será mantida nos mesmos padrões atuais.

Ademais, o período de transição do sistema antigo para o novo irá possibilitar as adaptações necessárias e a absorção gradual nos preços ao consumidor final. Além disso, a mudança atingirá toda sociedade – sem exceção – o que garante isonomia para os prestadores de serviço, não havendo problemas de concorrência.

III – Conclusão: a unificação da base de incidência do IBS não onera o setor de serviços

O IBS é um imposto geral sobre o consumo, incidente sobre uma base ampla de bens e serviços, que altera o paradigma atual de compartimentalização entre ICMS e ISS, unificando-os de forma a acabar com os conflitos de competência verticais: no IBS há certeza jurídica de que o consumo será sempre tributado, independentemente da atividade econômica que se pratica.

Atualmente o setor de serviços é desonerado em comparação às alíquotas incidentes sobre o setor de mercadorias, mas é também prejudicado em razão da incidência cumulativa do ISS. No IBS não há esta distinção: bens e serviços devem ser tributados igualmente e a incidência deve ser integralmente não cumulativa.

Todas as empresas que estiverem dentro do clube do IBS terão direito ao crédito sobre todas as aquisições que fizerem: dentro do clube, ninguém paga IBS. Apenas os que estiverem fora do clube, os consumidores finais, é que não terão direito ao crédito e irão arcar com o ônus econômico do IBS.

Com a unificação das bases de incidência de bens e serviços e a manutenção da carga tributária atual, haverá apenas uma equalização das atuais alíquotas, não havendo impacto na carga tributária média arcada pelo consumidor final.

O período de transição do sistema antigo para o novo irá possibilitar as adaptações necessárias e a absorção gradual do IBS nos preços ao consumidor final. A mudança atingirá toda sociedade, garantindo isonomia para todos os prestadores de serviços que irão cobrar a mesma alíquota de IBS.

 

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3 Neste sentido, cite-se a título ilustrativo o livro “Não basta arrecadar: a tributação como instrumento de desenvolvimento” de autoria de Ana Corbacho, Vicente Fretes Cibils e Eduardo Lora, publicado em 2013 pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, disponível em https://publications.iadb.org/en/publication/16134/nao-basta-arrecadar-tributacao-como-instrumento-de-desenvolvimento-sumario

4 Dados de 2013 indicavam que o contencioso brasileiro representava 11% do PIB nacional. Em 2015 esse percentual subiu para 20%. Atualmente alguns especialistas indicam que o contencioso tributário brasileiro pode chegar a R$ 4 trilhões, ou seja 60% do PIB nacional. Ainda que esse percentual seja incerto, apenas para se ter uma ideia comparativa, nos países da OCDE e nos EUA o contencioso tributário corresponde a 0,2% do PIB. Vide:
https://economia.estadao.com.br/noticias/geral,litigiosidade-tributaria-no-brasil-imp-,1141652

https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/em-defesa-de-um-iva-nacional-versao-3-0-e-modelo-mundial-03052015

https://www.valor.com.br/legislacao/fio-da-meada/5314673/o-brasil-tem-r-4-trilhoes-de-creditos-tributarios-recuperar

5 Valor estimado (sugerido) atual. O valor exato ainda em está em análise e discussão.

6 Assim definidos, apenas para fins deste artigo, pequenas empresas que faturam até R$200.000,00 (duzentos mil reais) por ano.


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