Opinião & Análise

Reforma administrativa

Por que sou favorável ao fim da estabilidade no serviço público

É por experiência própria que atesto que uma reforma profunda e estrutural é rigorosamente necessária

fim da estabilidade
Crédito: Lula Marques/Agência PT

Um país com as mesmas proporções da Bélgica existe dentro do Brasil e apresenta condições de vida mais semelhantes a padrões europeus do que tupiniquins. Segundo dados do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)[1], a população deste mundo à parte, na qual tenho o privilégio de estar incluído, é formada por 11,4 milhões de pessoas, tendo mais do que dobrado nas últimas três décadas. São os funcionários públicos brasileiros, que se veem próximos do desespero sempre que se torna um pouco mais concreta a perspectiva de uma reforma administrativa do setor público, que contemple a possível extinção de uma era de regalias.

As próximas linhas são quase totalmente inspiradas na vivência e experiência prática de dez anos numa das carreiras mais prestigiosas do Executivo Federal, criada pela Lei nº 7.834/89 sob o pomposo nome de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, responsável pela execução de atividades de formulação, implementação e avaliação de políticas públicas, bem assim de direção e assessoramento em escalões superiores da Administração Direta e Autárquica[2].

Ao longo desses anos, encontrei diversos exemplos que contrariam a opinião preconceituosa de que todo servidor público é avesso ao trabalho, mas também enxerguei de perto as várias portas abertas para que todos aqueles interessados em apenas parasitar a sociedade possam fazê-lo sem qualquer risco de punição. É por experiência própria que atesto que uma reforma administrativa profunda e estrutural é, mais do que bem-vinda, rigorosamente necessária.

De início, importa destacar que a magnitude dos privilégios e aberrações próprios do mundo fantástico do funcionalismo nos poderes Legislativo e Judiciário é muito superior àquela do Executivo, visto pelos próprios carreiristas como o patinho feio dos concursos públicos, por distribuir um conjunto de mimos muito pequeno em relação aos demais poderes. Porém, o foco aqui estará em questões e situações em relação as quais há segurança empírico-argumentativa, centradas, portanto, no Executivo.

Adicionalmente, o tema da reforma administrativa é bastante amplo e abarcá-lo em sua plenitude exigiria espaço e escopo muito maiores do que os aqui propostos.

Por isso, o exame será reservado especificamente à vaca mais sagrada do reino, a estabilidade dos servidores públicos, mostrando por que ela fica mais bem colocada no papel de mal a ser combatido do que de bem a ser preservado.

Leio em matérias sobre a reforma ora colocada em discussão pelo governo federal que críticos da medida afirmam que o fim da estabilidade coloca em risco a atuação dos servidores, que ficariam mais vulneráveis a pressões políticas[3]. Trata-se de sentença retórica e falaciosa, daquelas que servem para qualquer circunstância, pois, de forma astuta, utilizam-se de um grupo mal visto por todos – os políticos – para colocarem outro grupo – os servidores – na posição de vítimas indefesas a serem protegidas. Um lugar-comum, tão vazio quanto quase inatacável.

Para derrubá-lo, é necessário primeiro pensar um pouco sobre a posição que o funcionário público deveria ocupar e a que realmente ocupa. Grosso modo, as funções dos servidores se dividem em três grandes grupos: formulação, implementação e regulação/controle de políticas públicas, sendo que este último grupo pode ser subdividido entre a regulação no sentido de se verificar a adequação da política ao aparato legal e regulatório existente e o controle a respeito dos resultados gerados pela política pública.

Num mundo ideal, o adequado seria que tanto a regulação quanto o controle fossem feitos por agentes que não formularam nem implementaram a política, posto que estes teriam um natural interesse em bem avaliar seus próprios atos. Deveriam, pois, ficar a cargo de agentes independentes. Destaco o termo porque apenas estes agentes independentes deveriam – num mundo ideal, repito –, gozar de certa estabilidade profissional, posto que a ameaça de perda do emprego poderia suavizar a avaliação das políticas efetuadas.

Pois bem, o pretenso mundo ideal não existe no Brasil em qualquer nível ou esfera governamental. Houve até tentativas de fomentá-lo, iniciadas com mais força a partir de meados da década de 1990, no governo FHC, com a criação de ANEEL (1996) e ANATEL (1997), primeiras agências reguladoras do país, responsáveis respectivamente pelos setores de energia elétrica e telecomunicações. Mas tais agências, que hoje totalizam 11 apenas em nível federal, jamais estiveram totalmente dissociadas dos outros elos da cadeia produtiva de políticas públicas.

Ao contrário, o papel das agências na formulação e mesmo na aplicação das ações de governo tem sido extremamente relevante, chegando a disparates como o fato de os projetos de concessões federais nos setores de transportes terrestres e aéreos terem como Poder Concedente, respectivamente, ANTT e ANAC, em vez do Ministério da Infraestrutura.

Isso significa que, nas parcerias público-privadas de rodovias, ferrovias e aeroportos, quem assina o contrato representando o governo federal são as agências reguladoras setoriais, que passam então a responder, simultaneamente, pelas obrigações contratuais assumidas, pela fiscalização a respeito do cumprimento das mesmas obrigações e pela análise dos resultados gerados pelo próprio contrato.

É a ANTT, por exemplo, quem fornece todos os insumos quantitativos e qualitativos, além de desenvolver boa parte dos argumentos para as manifestações de defesa do governo federal diante de questionamentos dos órgãos de controle. Diante de um quadro como tal, seria até ingênuo, não fosse às vezes mal-intencionado, falar em independência profissional para se defender a estabilidade dos funcionários públicos envolvidos com as funções de regulação/controle das políticas públicas.

Quanto aos demais, os formuladores e implementadores de políticas, a análise é mais direta e suas consequências mais duras na demonstração de que a estabilidade não é apenas desnecessária, mas também deletéria ao país. Partamos do princípio de que ambos os grupos são responsáveis por formular ou implementar ações estatais de alguma forma alinhadas às propostas de governo que foram eleitas pela população para nortearem os rumos do país em determinado quadriênio.

Assim, os funcionários públicos, por mais que tenham – e todos têm, como qualquer outro cidadão – suas preferências político-ideológico-partidárias, deverão sempre colocar os anseios da população como um todo, traduzidos pelos resultados das urnas, à frente de suas crenças pessoais, o que por vezes levará à submissão destas ultimas àqueles primeiros.

Dito de outra forma, certamente em algum momento de sua carreira, o funcionário público deverá trabalhar pela implantação de algo contrário às suas convicções e apenas será um bom funcionário público – apenas fará jus ao salário que recebe da população – se conseguir aplicar as mais diferentes orientações de política pública com competência e responsabilidade, como uma espécie de camaleão profissional.

Reparem que a mesma característica que motiva críticas contundentes quando observada num político transfigura-se em condição necessária para a excelência na atuação de um servidor público. Não há contradições nisso: um político defende ideais e não será confiável se modificar esses ideais ao gosto das circunstâncias; um servidor formula, implementa e controla políticas públicas acima de seus próprios ideais.

O problema é que esse grau de abnegação necessário como princípio de conduta no serviço público na maioria das vezes não se observa e este é o pecado original a sustentar a falácia da estabilidade como defesa ante pressões políticas. Na prática, o que quase sempre se quer sob o argumento da estabilidade é passe livre para, durante os eventuais períodos em que não se concorda com o alinhamento ideológico do governo prevalecente, refugiar-se em alguma posição de pouco trabalho, dedicar-se a projetos pessoais, cursar uma pós-graduação, por vezes no exterior, sabotar iniciativas públicas pelas quais se deveria trabalhar, tudo isso com a certeza da impunidade e à custa do cidadão, para voltar a se ocupar de fato apenas quando se julgar individualmente interessante ou, dourando-se a pílula, quando cessarem as pressões políticas.

Para medir o descalabro, um rápido exercício. Imagine-se numa empresa que, por decisão do Conselho de Administração, opta por mudar seu CEO e os princípios operacionais da corporação. Se você não concorda com o novo cenário, tem duas alternativas: adaptar-se e continuar produzindo a contento ou desligar-se da empresa, caso não queira ser demitido. Não há a possibilidade de se afastar alegando pressões empresariais e mantendo o seu salário até que o ambiente novamente se transforme e favoreça a volta. Não há porque não seria razoável que houvesse.

Porém, no serviço público essa possibilidade existe e é gerada justamente pela estabilidade funcional, custeada por milhões de reais que poderiam ser investidos nas mais diversas áreas carentes do país, mas acabam tendo um destino bem menos produtivo, muito distante daquilo que se entende por interesse público.

Não se está aqui afirmando que as verdadeiras pressões políticas, que intentam viabilizar ações escusas, não existam. Elas existem. Mas a estabilidade não é positiva nem mesmo para combatê-las e isso ocorre porque a forma de proteção à vítima da pressão, neste caso, desincentiva a tomada de ação para que o agente corruptor seja punido.

Explico. Protegido pela estabilidade, o servidor coagido tende a optar pela alternativa mais simples: encontra um jeito de se desvencilhar da incumbência, sabendo que não poderá ser demitido por isso, mas dificilmente denuncia o ato de que foi vítima – em dez anos de serviço público, não tive notícia de um único caso de denúncia, embora tenha conhecido alguns de assédio profissional.

Denunciar, de fato, geraria um considerável nível de desgaste, compraria brigas, geraria processos administrativos, judiciais. Mais cômodo apenas se livrar do problema e deixar que outro lide com ele, em vez de tentar resolvê-lo. Caso não fosse estável e se visse diante da mesma situação, provavelmente o servidor teria reação mais ativa, pois a defesa de seus direitos – e consequente manutenção de seu emprego – estaria totalmente associada à denúncia do mau ato praticado pelo seu superior.

Chegando ao fim, não reservei nenhum parágrafo para outros efeitos negativos advindos da estabilidade, como a máxima proteção a trabalhadores com desempenho insatisfatório e o impeditivo entrave a ajustes no quantitativo de servidores em resposta a diferentes épocas e conjunturas. Não o fiz porque tais problemas são incontroversos até para os defensores da estabilidade. Estes, no entanto, defendem que tais consequências são um mal menor diante dos prejuízos que estariam associados ao fim da estabilidade.

Estão errados. A estabilidade no serviço público é estritamente contraproducente e sua extinção só traria benefícios ao país. Desafortunadamente, porém, um cenário em que o real interesse público prevaleça sobre interesses privados travestidos é sempre inverossímil no Brasil. Mais provável é que a nossa Bélgica interna permaneça preservada ainda por muito tempo.


Podcast: o Sem Precedentes desta semana trata de uma pergunta objetiva: afinal, o presidente Jair Bolsonaro, como investigado em inquérito no Supremo Tribunal Federal, pode ou não prestar depoimento por escrito? Ouça:


[1] Três décadas de evolução do funcionalismo público no Brasil (1986-2017). Disponível em: <https://www.ipea.gov.br/atlasestado/download/154/tres-decadas-de-funcionalismo-brasileiro-1986-2017>.

[2] Lei nº 7.834, de 6 de outubro de 1989.

[3] Reforma administrativa proíbe progressões automáticas e abre caminho para fim da estabilidade. Disponível em: <https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2020/09/reforma-administrativa-proibe-progressoes-automaticas-e-abre-caminho-para-fim-da-estabilidade.shtml>.


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