Opinião & Análise

CRA

O julgamento do Código Florestal na perspectiva de Law and Economics

Possíveis impactos no novo mercado de Cota de Reserva Ambiental

Sede do STF verde e amarelo. Foto: Gil Ferreira/Agência CNJ

Com a recente aprovação do Decreto Federal nº 9.640/2018, a Cota de Reserva Ambiental (CRA) foi regulamentada anos após da publicação da Lei Federal nº 12.651/2012, também conhecida como o Novo Código Florestal. Dessa forma, traz novamente à tona a dúvida criada com o julgamento do Novo Código Florestal pelo Supremo Tribunal Federal em 2018, referente quais são os critérios para compensação com o uso da CRA, a qual pode ter impactos diretos no mercado e neste novo instrumento.

A CRA nada mais é que uma modalidade de compensação de Reserva Legal (RL), equivalente a um título nominativo correspondentes a 1 hectare, localizados em áreas com excedentes de vegetação nativa (i.e., áreas que excedem as obrigações de APP e RL), a qual poderá ser comercializada entre produtores com excedentes e com déficit de vegetação.

A compensação de áreas de RL convertidas até 22/07/2008 é uma alternativa que substitui a obrigatoriedade da restauração in loco (i.e., regeneração e/ou recomposição da vegetação). O enfoque que fundamenta a compensação é permitir que ao invés de restaurar, o que implica em perder áreas produtivas, os produtores compensem seus passivos em áreas de igual tamanho em remanescentes dentro do mesmo bioma e estado. Já a possibilidade de compensar em áreas fora do estado exige que a compensação também recaia sobre áreas prioritárias, para a conservação da biodiversidade.

Porém, desde 2013, o Novo Código Florestal teve a constitucionalidade questionada no STF de vários de seus dispositivos, por meio de Ações Diretas de Inconstitucionalidade 4901, 4902, 4903, 4937, ingressada pelo Ministério Público Federal (MPF). O julgamento foi na concluído em 28/02/2018, sendo que a Corte julgou que a maioria dos dispositivos questionados pelo MPF são constitucionais, portanto não alterando a Lei.

Durante o julgamento, ao proferir seu voto, o Ministro Marco Aurélio abriu divergência quanto ao artigo 48, § 2º, ao estabelecer a necessidade de interpretação conforme para a compensação por meio de CRA, especificando que ela deve ser feita em áreas de mesma identidade ecológica, ao invés de mesmo bioma. Tal divergência acabou prevalecendo ao final do julgamento.

Entretanto, a possível alteração de interpretação do artigo 48, § 2º1 para “identidade ecológica”, confronta os parâmetros estabelecidos no artigo 66, § 5º e § 6º2 – mantido como constitucional pelo plenário do STF, os quais preveem que todos os métodos de compensação para áreas convertidas até 22/07/2008, dentro do escopo do Programa de Regularização Ambiental (PRA), utilizem o mesmo bioma como critério.

Ou seja, o julgamento cria insegurança jurídica ao não definir qual o critério de compensação para o uso da CRA, se é o de mesmo bioma ou de identidade ecológica. Neste sentido, deve-se frisar que o critério de bioma é bem definido tanto no âmbito jurídico, como no técnico, podendo ser facilmente verificado e precificado. Diferentemente, o possível critério de identidade ecológica carece totalmente de previsão legal e técnica, sendo de cunho completamente subjetivo do agente público.

Diante da incongruência entre os artigos 66 e 48, que gera dúvidas e incertezas quanto à decisão, é factível a interposição de recursos. Neste sentido, é apropriado que o STF confirme se o critério de identidade ecológica foi um erro, vale somente para a CRA ou deve ser estendido para os demais métodos de compensação previstos no artigo 66 do Código.

Esta decisão pode ter profundos impactos na recém regulamentada CRA e no mercado de compensação florestal do Brasil.

Tendo em vista que esta decisão do STF pode gerar impactos diretos no mercado e na economia, é apropriado relacionar o este caso com o Teorema de Coase dentro do escopo de Law and Economics.

Ronald Coase, na sua obra “The Problem of Social Cost” propôs um teorema que analisa a eficiência que mercados privados podem ter para internalizar externalidades negativas. Para isso, parte do princípio de que por meio da negociação entre partes em um mercado com livre concorrência, com direitos de propriedade bem definidos e sem custos de transação, podem internalizar as externalidades negativas de suas atividades por meio da eficiência e sem intervenção de entidade reguladora.

Porém, de acordo com este teorema, para que o mercado possa internalizar as externalidades negativas, é essencial que haja (i) direitos de propriedade bem definidos e (ii) os custos de transação sejam baixos. (COASE, 1960)

Neste sentido, no caso da CRA, com relação ao direito de propriedade, este existe de forma bem definida com o procedimento de emissão do título, o qual garante ao produtor rural a propriedade de 1 hectare de vegetação nativa a ser negociada dentro do mercado florestal3, por meio do termo de transferência, o qual tem validade para somente uma transferência de compensação por vez, que pode vigorar pelo prazo determinado pelas partes.

Entretanto, com referência aos custos de transação entre o produtor com excedente de vegetação e o produtor com déficit, isto está baseado na precificação da vegetação, a qual pelos critérios do Código Florestal é por áreas de mesmo bioma. Esta avalição da área pelo critério bioma já é amplamente realizada com o uso do dos mapas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o qual é um método objetivo (i.e., geográfico e matemático) de fácil aplicação e, portanto, com baixos custos de transação.

Dessa forma, com este critério objetivo, os valores das CRA podem ser mensurados e precificados de acordo com a fórmula: (i) extensão da área de vegetação nativa, (ii) oferta e demanda (i.e., superávit e déficit de RL) e (iii) bioma no qual os imóveis estão situados. (CHIODI, 2018, p.16 )

Entretanto, com a indefinição legal criada pelo julgamento do STF e a possibilidade de se adotar como critério para compensação áreas de mesma “identidade ecológica”, todo o método de precificação objetivo e previsível já utilizado pode ser alterado.

Neste ponto de vista, deve-se enfatizar que o conceito de “identidade ecológica” não existe até o momento nem em textos legais em nem técnicos, os quais de forma alternativa ao critério de mesmo bioma para compensação, também utilizam áreas de mesma “bacia” ou “micro bacia hidrográfica”, como no caso de áreas a serem compensadas no escopo da lei da mata atlântica4. Entretanto, mesmo sendo critérios mais restritivos do ponto de visto ambiental para desenvolvimento da atividade e realização da compensação, tendo como consequência o aumento dos custos de transação, não se trata de um impedimento para este mecanismo de mercado, uma vez que continuam sendo critérios técnicos objetivos.

Porém, como o conceito de identidade ecológica não possui nem definição legal nem técnica, utiliza-la como critério para áreas de compensação pode tornar o procedimento no órgão ambiental subjetivo, igualmente, impossível de haver previsibilidade e precificação e mensuração dos títulos. De acordo com o teorema de Coase, os custos de transação poderão ser elevados, bem como a subjetividade do critério e sua interpretação dentro de cada órgão ambiental, fatos que inibem o uso do mercado como meio de internalização de externalidades negativas das atividades agropecuárias realizadas até 22/07/2008.

Como consequência, pode não ser eficiente que o produtor com excedente de vegetação a mantenha preservada, sendo preferível converter a áreas para produção agropecuária e, portanto, em tese podendo solicitar sua supressão legal. Neste caso deve-se atentar que ao fazer isso, não há possibilidade do cômputo de APP na RL, conforme disposto no artigo 15 do novo Código Florestal.

Mesmo assim, atualmente o Brasil possui excedente de vegetação nativa, dentro de imóveis rurais, dos quais em parte poderão ser legalmente suprimidos (i.e., desmatamento legal), caso seus proprietários não tenham mais o incentivo da CRA e/ou das outras modalidades de compensação.

Dessa forma, o julgamento do Código Florestal e a possível alteração do critério de compensação florestal de mesmo bioma para identidade ecológica, pode elevar os custos de transação de forma proibitiva que esta ocorra, inviabilizando a CRA e tornando mais eficiente a supressão autorizada desses excedentes para implantação de atividades agropecuárias.

Em outras palavras, o STF com a intenção de tornar a legislação ambiental mais restritiva, com critérios rígidos para a compensação ambiental, tendo como efeito colateral o aumento dos custos de transação, pode tornar mais eficiente a prática do desmatamento legal.

Referências

CHIODI, Luciana. O Mercado de terras para compensação de Reserva Legal. Agroicone. p 16. 2018. Disponível em http://www.inputbrasil.org/wp-content/uploads/2018/03/Mercado-de-Terras-para-Compensacao-de-Reserva-Legal_Agroicone_FINAL.pdf

COASE, Ronald. The Problem of Social Cost. Journal of Law & Economics, v. 3,1960. Disponível em http://users.uom.gr/~esartz/teaching/envecon/coase.pdf

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1 Lei Federal nº 12. 651/2012, artigo 48

2 Idem supra, artigo 66

3 Ver Lei Federal 12.651/2012, artigo 46

4 Ver Lei Federal 11.428/2006, artigo 17


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