Opinião & Análise

Investimento público

Infraestruturas e o gargalo financeiro: como cortar o nó górdio?

‘O governo constrói e depois nós compramos’ tem sido o mantra dos investidores desencorajados pelos riscos

nó górdio
Alexandre, o Grande, corta o nó górdio em pintura do século XIX, de Jean-Simon Berthélemy / Crédito: Reprodução

Turn him to any cause of policy,

The Gordian Knot of it he will unloose,

Familiar as his garter

— Shakespeare, Henry V, Act 1 Scene 1.

Não há dúvida de que o investimento em infraestruturas básicas – rodovias, ferrovias, sistemas de energia, hospitais, escolas – é um pré-requisito para o desenvolvimento socioeconômico. Sem esses ativos básicos, as sociedades lutam para se manterem competitivas em um mundo cada vez mais povoado e urbanizado, sendo castigadas pelas mudanças climáticas: redes de transporte inadequadas complicam o comércio, prejudicam a produtividade e outras atividades econômicas de valor agregado, como o turismo; a falta de escolas dificulta a educação e o desenvolvimento de capacidades necessárias para atenuar a pobreza extrema; a falta de hospitais alimenta a extrema desigualdade social e de gênero e a lista continua. As economias em desenvolvimento enfrentam um enorme desafio para construir infraestrutura básica e as economias avançadas também estão empenhadas na modernização de sua infraestrutura envelhecida.

Na raiz deste grande desafio social estão as dificuldades em mobilizar as tão necessárias finanças. Nas economias avançadas, o problema remonta à crise financeira de 2008, que deixou os governos premidos por pressões fiscais e políticas de austeridade. A necessidade de domesticar a dívida nacional tem se acentuado diante de responsabilidades crescentes com compromissos de pensões e um aumento dos gastos com saúde, o que tem limitado os recursos públicos disponíveis para provisão de infraestruturas. Nas economias em desenvolvimento – como o Brasil, cujos gastos em infraestrutura, desde os anos 1980, caíram de mais de 5% para pouco menos de 2% do PIB –, além das limitações orçamentárias, há um grave problema de planejamento e gestão dos projetos de infraestrutura. A agravar o quadro há mais dois fatores: primeiro, o desalinhamento entre os ciclos eleitorais e o ciclo de vida do desenvolvimento da infraestrutura, o que desestimula os líderes eleitos a realizar o investimento nesses projetos. E segundo, a ditadura imposta por modelos obsoletos de apuramento de custos e benefícios (cost-benefit analysis) que subestimam o valor a ser criado por nova infraestrutura – modelos que pecam por zelo ao ignorarem no cálculo dos benefícios econômicos resultantes de investimento em nova infraestrutura as vantagens que são capturadas por “não usuários”.

Os governos há muito esperavam que o setor privado viesse em socorro. Entretanto, “o governo constrói e depois nós compramos” tem sido o mantra dos investidores, desencorajados pelos riscos de atrasos e a escalada de custos durante as fases de planejamento e de construção das infraestruturas. Assim, por exemplo, quando o setor privado foi convidado a financiar os 4 bilhões de libras do túnel Tideway, sob Londres – o primeiro grande túnel de esgoto a ser construído em Londres desde a época vitoriana –, os investidores pediram ao governo que assumisse todos os riscos, o que os críticos disseram ser uma forma cara de fazer as coisas, e representou uma privatização do lucro e uma nacionalização do risco. E, de um modo geral, o mesmo padrão ocorreu com o desenvolvimento privado de Hinkley Point C, a primeira central nuclear do Reino Unido em 25 anos, no valor de 20 bilhões de libras.

Poder-se-ia perguntar: por que os governos não se voltam para o “velho” modelo PFI (Private Finance Initiative), a iniciativa de financiamento privado através da qual os governos de todo o mundo, durante décadas, conseguiram fazer infraestruturas sem aumentar a dívida nacional? Por um lado, a crise financeira deixou este modelo em farrapos. Os empreiteiros pediam dinheiro emprestado aos bancos para financiar novos projetos e devolviam o empréstimo ao longo do tempo com as rendas resultantes da operação dos ativos durante várias décadas. Mas Basileia I e Basileia II, os novos regulamentos bancários internacionais, restringiram substancialmente a atividade de empréstimos dos bancos comerciais para projetos de infraestrutura. Não só os bancos estão cerceados por requisitos mínimos de capital mais exigentes, senão que também por requisitos de divulgação para a avaliação da adequação de capital, incluindo o risco de crédito dos ativos. Além disso, muitas iniciativas PFI alimentaram a percepção de que a assimetria nas capacidades de contratação entre o ator público e privado conduz a uma grande assimetria na distribuição do valor a ser criado pela parceria público-privada – e esta assimetria removeu o brilho da PFI porque levou a uma percepção de que o ator privado acaba invariavelmente por capturar uma maior proporção do valor a ser gerado, desproporcional aos riscos em que incorre. Aliás, o governo do Reino Unido, pioneiro mundial em projetos de PFI, aboliu essa abordagem e até mesmo suspendeu projetos emblemáticos, como o túnel de 1,3 bilhão de libras sob o patrimônio mundial Stonehenge.

Diante disso, qual é a alternativa? A situação é sugestiva de um nó górdio, uma lenda associada à Alexandre, o Grande. No Reino da Frígia, um oráculo havia declarado que o homem destinado a governar toda a Ásia seria aquele capaz de liberar a corda que amarrava um carro de boi a um poste no palácio do Rei. No entanto, a corda tinha tantos nós que era praticamente impossível desatá-los. Portanto, este era um problema aparentemente insolúvel. No entanto, Alexandre raciocinou que, em vez de desatar os nós, seria mais fácil cortar a corda com a espada. Assim Alexandre resolveu o problema e continuou a conquistar a Ásia, realizando a profecia.

Vamos ser claros. Não cremos que estejamos perto de cortar o nó górdio, de modo a criar um ambiente, tanto nas economias avançadas como nos mercados emergentes, que incentive mais investimento privado no setor das infraestruturas. A este respeito, é louvável que o Governo do Reino Unido tenha lançado uma consulta pública formal para descobrir novas formas de apoio ao financiamento privado de novas infraestruturas. E louvável são também iniciativas privadas inovadoras e pioneiras como a que está sendo adotada pela Estates and Infrastructure Exchange (EIX) – a primeira plataforma de negociação de infraestrutura do mundo a ser lançada na city of London, cujo objetivo é construir uma ponte entre projetos de infraestrutura que criam amplo valor social, mas ainda não financiados (ou estão sob pressão de refinanciamento), e capital em todo o mundo que está subinvestido.

A EIX é uma ideia original destinada a aumentar a liquidez e a transparência do investimento, o que pode configurar uma mudança de paradigma. Outras maneiras de cortar esse nó górdio também podem existir e a competição é bem-vinda.


Faça o cadastro gratuito e leia até 10 matérias por mês. Faça uma assinatura e tenha acesso ilimitado agora

Cadastro Gratuito

Cadastre-se e leia 10 matérias/mês de graça e receba conteúdo especializado

Cadastro Gratuito