Opinião & Análise

Lei de Improbidade Administrativa

Há preferência de bens nas indisponibilidades por improbidade?

Entre cautela e expropriação prévia, importante discutir os tipos de bens tornados indisponíveis

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Crédito: Pixabay

Ajuizada uma ação de improbidade administrativa, o script inicial é, com raras exceções, certo. Entre os pedidos está a indisponibilidade de bens dos supostos agentes ímprobos, em geral substanciado num valor de dano e na provável multa civil decorrente dos fatos narrados pela instituição autora.

Convencionou-se, também, a requerer tais bloqueios através dos sistemas oferecidos pelo CNJ, tais como — e normalmente nessa ordem — BACENJUD, RENAJUD e Central Nacional de Indisponibilidade de Bens — CNIB. Referida ordem é usualmente aplicada através de analogia direta com o artigo 835 do Código de Processo Civil, que disciplina a preferência de bens para penhora nas execuções, tendo como norte sua liquidez.

Há uma razão elementar e evidente para que, na iminência da execução, seja a liquidez eleita como parâmetro de preferência de bens. Se há condenação em quantia, o que se busca é dinheiro. Caso não haja a possibilidade de a penhora online através do sistema BACENJUD garantir toda a execução, buscam-se, na sequência, os bens que possuem maior facilidade de conversão em pecúnia.

Note-se, no entanto, que a execução é iminente. A penhora regulamentada pelo art. 835 do CPC é ato jurídico imediatamente anterior à expropriação, no qual “determinados bens do devedor (ou de terceiro responsável) sujeitam-se diretamente à execução”[1].

Esta sujeição direta, todavia, não encontra reflexo nas indisponibilidades previstas na Lei de Improbidade Administrativa por dois motivos essenciais. 

O primeiro deles diz com a abstração da expectativa de execução futura. No despacho inicial que frequentemente defere as indisponibilidades, antes mesmo da notificação dos requeridos e do juízo prelibatório, sem sequer haver lide, não há iminência de execução, mas mera expectativa. Resumidamente, neste momento processual é desnecessária a imediata liquidez dos bens indisponibilizados.

Em sendo desnecessária a liquidez imediata, a menor onerosidade aos requeridos, plasmada nos artigos 805, 829 e 847 do CPC, deve ser potencializada, com a substituição do dinheiro por outros bens capazes de satisfazer uma incerta execução. A Quinta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Paraná [2], recentemente, tem aplicado o entendimento de que o bloqueio de pecúnia nas indisponibilidades caracteriza inconfundível penhora antecipada, expropriando o bem antes mesmo da triangulação da relação processual.

A menor onerosidade assume contornos de maior relevância ao citar-se o princípio[3] da presunção de inocência, que vai defronte à ideia de privar um cidadão do uso e do gozo de bens sem que tenha se estabelecido o contraditório e antes do término da instrução processual. A interpretação do princípio do in dubio pro societate não recomenda conclusão diversa, vez que a garantia pode ser obtida através de meios menos drásticos.

Por sua vez, o segundo argumento diz respeito à natureza jurídica de penhora. Sua consequência perante o devedor é “a imediata perda da posse direta e da livre disponibilidade dos bens atingidos pela medida constritiva…”[4]. Sem dúvidas o bloqueio de bens previsto na Lei 8.429/92 interfere na livre disponibilidade de bens dos requeridos na ação, com a anotação no sistema RENAJUD da vedação à transferência ou com a anotação da indisponibilidade na matrícula do imóvel, por exemplo.

O artigo 7º da Lei de Improbidade Administrativa, no entanto, jamais impôs (vez que não haveria proporcionalidade, como demonstrado no primeiro argumento) a perda da posse direta do bem. É justamente o que ocorre com a penhora online de ativos através do BACENJUD. A pecúnia, por dispor de máxima liquidez e não demandar transformação para que satisfaça a contraparte, não pode ser bloqueada sem impactar direta e drasticamente no exercício de direitos dos requeridos.

A constrição de imóveis, a título de exemplo, compromete em grau mínimo a gestão patrimonial, aproveita da valorização do bem no (geralmente extenso) período[5] pelo qual tramita a ação e dispõe de boa liquidez. Da mesma forma, o bloqueio de bens móveis não impede o uso e é compatível com a interpretação da menor onerosidade ao (possível) executado.

Não se nega, a despeito de todo o exposto, a possibilidade de bloqueios em dinheiro via BACENJUD. Se impossível a localização de bens móveis ou imóveis dos requeridos na ação de improbidade, excepcionalmente, recomenda-se a determinação da constrição de numerário.

A incerteza da execução quando da decretação de indisponibilidade no estágio inicial do processo, portanto, impõe que se potencializem os princípios da menor onerosidade ao requerido (que ainda não é executado) e da presunção de inocência, garantindo a manutenção do uso e gozo dos bens enquanto os requeridos se defendem.

Em concisa conclusão, a ordem de preferência do art. 835 do Código de Processo Civil não parece ser a melhor opção para disciplinar as indisponibilidades previstas na Lei de Improbidade Administrativa. Estas devem recair, preferencialmente, sobre bens móveis e imóveis, em atenção à menor onerosidade ao requerido e à presunção de inocência. De forma excepcional, quando inexistentes bens móveis ou imóveis capazes de garantir a possível dívida, recomenda-se que o bloqueio incida sobre pecúnia, com a utilização do sistema BACENJUD.

Havendo condenação transitada em julgado ou passível de cumprimento provisório, de outro lado, há premente necessidade de liquidez, pelo que, aí, plenamente aplicável a ordem prevista no art. 835 do Código de Processo Civil.

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  1. MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Sérgio Cruz. Novo Curso de Processo Civil. 2ª ed, vol. 2. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2016, p. 969.

  2. (TJPR – AI nº 0053353–07.2018.8.16.0000. Rel. Des. Luiz Mateus de Lima. Órgão julgador: 5ª Câmara Cível. Data: 02/04/2019) (TJPR – AI nº 0053931–67.2018.8.16.0000. Rel. Des. Luiz Mateus de Lima. Órgão julgador: 5ª Câmara Cível. Data: 02/04/2019) (TJPR – AI nº 0052267–98.2018.8.16.0000. Rel. Des. Luiz Mateus de Lima. Órgão julgador: 5ª Câmara Cível. Data: 19/02/2019).

  3. Na acepção de mandamento nuclear do sistema, de Celso Antonio Bandeira de Mello.

  4. SAAD, Camila Chagas. A penhora de dinheiro e a penhora on-line como meio de garantir a efetividade da execução. Revista de Processo, vol 289/2019, p. 191–224, 2019.

  5. Estudo do INAC que afirma a duração média de 6 anos e um mês nas ações de improbidade http://naoaceitocorrupcao.org.br/2017/radiografia/radiografia/tempos/


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