Opinião & Análise

FUNDEB

Fidelidade partidária e a inviolabilidade do voto parlamentar

Sem Precedentes aborda decisões do recesso, Lava Jato, e derrotas de Toffoli e do governo Bolsonaro na Corte

advocacy governo
Crédito: Pedro França/Agência Senado

Na reforma de previdência (PEC 06/2019), votada no Congresso Nacional no ano de 2019, foram várias as notícias veiculadas pela imprensa de que parlamentares que não seguiram a orientação de suas lideranças de bancadas (no sentido de votar contra sua aprovação) tiveram contra si instaurado procedimento administrativo-disciplinar nos respectivos órgãos de direção partidários, culminando ao final penas de suspensão das atividades parlamentares (como por exemplo desligamento temporário da bancada, suspensão do direito de voto nas reuniões internas ou perda de todas as prerrogativas, cargos e funções que exerciam em decorrência da representação e da proporção partidária, na respectiva Casa Legislativa) e até expulsões da agremiação, tendo o tema voltado a rondar os bastidores políticos em razão da votação e aprovação do FUNDEB (Fundo de Financiamento da Educação Básica), PEC 15/15.

O tema não é novidade e sempre que se tem votações de questões complexas e de grande repercussão no Congresso Nacional é comum ouvirmos que as bancadas dos partidos, após deliberações da executiva nacional “fecharam questão” a respeito de como os deputados federais devem votar o determinado assunto, sob pena de serem processados internamente, com base no argumento da fidelidade partidária que devem observar em razão de terem sido eleitos por determinada sigla, que segue determinada orientação ideológica. Quando da filiação ao partido, os pretensos candidatos têm ciência do estatuto e já sabem, de antemão, qual é a ideologia partidária a ser seguida quando da atuação do mandato, caso sejam eleitos.

O fundamento jurídico dos partidos que visam punir os parlamentares “infiéis” está consubstanciado, entre outros, na Constituição Federal (artigo 17, § 1º) e nos artigos 3º, 5º, 12, 15, incisos III e V, 23, 24 e 25 da Lei nº 9.096/95 (Lei dos Partidos Políticos)[1].

Ocorre que esta mesma Constituição Federal, quando dispõe “DA ORGANIZAÇÃO DOS PODERES”, preleciona, na Seção V, denominada também “Estatuto dos Congressistas”, que “Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos (artigo 53, caput). Tais prerrogativas constitucionais visam garantir a liberdade no exercício do mandato parlamentar, preservando a democracia e a independência do Poder Legislativo, sendo que tais imunidades materiais, de acordo com o texto constitucional, aplicam-se ao direito civil (evitando-se ações de indenização por discursos, debates e entrevistas dadas dentro ou fora da Casa Legislativa, mas desde que em razão do cargo que ocupam) e penal (impedindo processos de calúnia, injúria e difamação por estes mesmos discursos, debates e entrevistas dadas em razão do cargo).

Desta forma, ao parlamentar sujeito a processo administrativo-disciplinar por não se submeter ao “fechamento de questão” de seu partido, resta a insegurança jurídica, tendo em vista que ao mesmo tempo que o texto constitucional lhe garante a inviolabilidade pelos votos proferidos no exercício do mandato, também permitiria ao partido puni-lo, em razão desta mesma conduta, mas com base no artigo 17, §1º da Constituição Federal, que prevê a autonomia partidária.

O tema ganha maior destaque, relevância e importância quando verificamos que a Constituição Federal (sempre ela) dispõe como princípio fundamental que “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição” (artigo 1º, parágrafo único).

Ou ainda que, quando a Constituição (novamente ela) disserta sobre os direitos e garantias fundamentais em seu artigo 5º, prevê que “é livre a manifestação do pensamento” (inciso IV) ou “é inviolável a liberdade de consciência e de crença” (inciso VI), levando-se em consideração que a própria Lei dos Partidos Políticos determina que os partidos políticos devem “defender os direitos fundamentais definidos na Constituição Federal” (artigo 1º); que seus programas devem respeitar o regime democrático e os direitos fundamentais da pessoa humana (artigo 2º); bem como “Observadas as disposições constitucionais” o partido é livre para fixar, em seu programa, seus objetivos políticos e para estabelecer, em seu estatuto, a sua estrutura interna, organização e funcionamento (artigo 14).

O Supremo Tribunal Federal já fixou a tese de que existe diferença entre o sistema eleitoral proporcional e o majoritário, permitindo a perda ou não do mandato por desfiliação do parlamentar do partido pelo qual foi eleito, com o argumento de que no sistema proporcional o mandato pertence ao partido, enquanto no sistema majoritário este pertence ao parlamentar.[2]

Seria assim possível impor a suspensão ou a expulsão do deputado que vota contra a orientação de sua bancada quando do “fechamento de questão”? Já que o mandato no sistema proporcional pertence ao partido. Aos Senadores não se aplicaria a punição por violação ao “fechamento de questão”, já que o mandato a eles pertence?

Ou seja, ao que parece o STF trilha o caminho de que, em tese, o partido político tem todo o direito de ditar como deve o parlamentar a ele filiado votar em determinadas questões, obrigando-os a cumprir com normas estatutárias que visam ao “fechamento de questão”, permitindo sua punição caso desobedeça tal orientação, abrindo caminho para sua suspensão ou expulsão do partido.

Entretanto, de acordo com escólio de Augusto Aras em sua obra “Fidelidade Partidária – Efetividade e Aplicabilidade”, é necessário que se faça distinção entre atos partidários e atos tipicamente legislativos, que estariam imunes ao princípio da fidelidade partidária, como por exemplo fiscalizar órgãos e instituições, elaborar e votar leis de acordo com sua convicção, aplicando-se a inviolabilidade descrita no artigo 53 da Constituição Federal, assim pontuando: “À luz da imunidade constitucional material, os atos tipicamente legislativos de votar leis e de fiscalizar, acerca dos quais os representantes têm ampla liberdade e não estão submetidos ao princípio da Fidelidade, não dispõem de aptidão para ser causa eficiente do surgimento de uma ditadura partidária e (intra) partidária capaz de subtrair do parlamentar o exercício da sua livre manifestação, de forma a desnaturar o funcionamento das Casas Legislativas, com consequente malferimento do regime democrático representativo.”[3]

Verifica-se assim que o tema é polêmico e suscita um amplo debate jurídico, revolvendo questões de direitos fundamentais do parlamentar quando no exercício de “atos legislativos”, que deve ter o poder de exercer o seu mandato de forma ampla e sem interferências externas, de um lado, e a autonomia partidária de outro, ambos direitos garantidos constitucionalmente, cabendo ao Supremo Tribunal Federal decidir ao fim e ao cabo qual dessas garantias constitucionais fundamentais deverá prevalecer no ordenamento jurídico vigente quando confrontados, sendo que até o momento vem prevalecendo a autonomia partidária, pois o “fechamento de questão” vem sendo aplicado de forma sistemática pelos partidos políticos, nunca questionados judicialmente por esta ótica.

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[1] Art. 3º É assegurada, ao partido político, autonomia para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento.

(…)

Art. 5º A ação do partido tem caráter nacional e é exercida de acordo com seu estatuto e programa, sem subordinação a entidades ou governos estrangeiros.

(…)

Art. 12. O partido político funciona, nas Casas Legislativas, por intermédio de uma bancada, que deve constituir suas lideranças de acordo com o estatuto do partido, as disposições regimentais das respectivas Casas e as normas desta Lei.

(…)

Art. 15. O Estatuto do partido deve conter, entre outras, normas sobre:

(…)

III – direitos e deveres dos filiados;

(…)

V – fidelidade e disciplina partidárias, processo para apuração das infrações e aplicação das penalidades, assegurado amplo direito de defesa;

(…)

Art. 23. A responsabilidade por violação dos deveres partidários deve ser apurada e punida pelo competente órgão, na conformidade do que disponha o estatuto de cada partido.

Art. 24. Na Casa Legislativa, o integrante da bancada de partido deve subordinar sua ação parlamentar aos princípios doutrinários e programáticos e às diretrizes estabelecidas pelos órgãos de direção partidários, na forma do estatuto.

Art. 25. O estatuto do partido poderá estabelecer, além das medidas disciplinares básicas de caráter partidário, normas sobre penalidades, inclusive com desligamento temporário da bancada, suspensão do direito de voto nas reuniões internas ou perda de todas as prerrogativas, cargos e funções que exerça em decorrência da representação e da proporção partidária, na respectiva Casa Legislativa, ao parlamentar que se opuser, pela atitude ou pelo voto, às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos partidários.

[2] ADIN 3.999-7, ADIN 5.081 e MS 26.603-1

[3] Aras. Augusto. Fidelidade Partidária – Efetividade e Aplicabilidade. Rio de Janeiro: GZ Editora, 2016, p. 448


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