Opinião & Análise

Transação Tributária

Enfim, amigos? Reflexões da relação fisco-contribuinte a partir da MP n° 899/2019

É difícil crer que a MP produzirá todos os objetivos pretendidos pelo Poder Executivo Federal

Crédito: Pixabay

I.

Para nós, brasileiros, não há mais surpresas quando nos deparamos com afirmações como: “nossa legislação fiscal é muito complexa”, “a carga tributária é muito elevada”, “a burocracia estatal prejudica o desenvolvimento econômico”, “fisco e contribuinte são inimigos” e “a dívida ativa é, em grande parte, responsável pelo congestionamento dos escaninhos do Poder Judiciário”. Difícil mesmo é entrar em uma roda de discussões sobre “Reforma Tributária” e não presenciar a invocação de alguns desses bordões, quase sempre temperados de frustração e algumas pitadas – tímidas e difusas – de esperança.

Desde que o Código Tributário Nacional foi editado, há praticamente 53 anos, muitos aspectos ordinários da realidade fiscal foram sendo modificados e se combinaram de forma a contribuir para o atual cenário de acentuada litigiosidade que vivenciamos em matéria tributária.

O número de deveres instrumentais (CTN, art. 113) cresceu exponencialmente, impondo aos contribuintes, não raras vezes, consideráveis “custos de conformidade”. E o regime do lançamento por homologação ou “autolançamento” (CTN, art. 150, §§ 1º, 2º, 3º e 4º), por sua vez, foi alçado à regra para a apuração e constituição (Súmula 436 do STJ) de quase todos os tributos que hoje protagonizam a receita derivada estatal. Assim, progressivamente, mais e mais condutas obrigatórias foram sendo transferidas da Administração Tributária para alçada dos particulares.

Com o passar do tempo, as mudanças socioeconômicas também foram acompanhadas por frequentes e variadas alterações da legislação tributária, que muitas vezes objetivaram incrementar a arrecadação estatal para novas situações. E por ricochete, tal processo foi transformando nosso arcabouço normativo em uma grande colcha de retalhos. Não por outra razão vivemos hoje na era dos atos normativos de caráter infralegal (CTN, art. 96), tais como Regulamentos, Instruções Normativas, Atos Declaratórios, Portarias e Pareceres Normativos.

Cada vez mais, diga-se de passagem, tais instrumentos secundários passam a ganhar espaço na motivação dos autos de infração e das decisões administrativas.

Dentre o rol de obrigações que foram sendo “privatizadas” e adicionadas aos ombros do contribuinte, encontramos o dever instrumental de apurar, em caráter periódico, os tributos que seriam devidos pelo contribuinte, em decorrência de certas classes de fatos experimentados, atos praticados ou negócios celebrados.

E para tanto, como atividade necessária ao preenchimento e envio das declarações fiscais exigidas, o sujeito passivo da tem que se aventurar pelos meandros da legislação tributária pertinente e, quiçá, em exercício quase que premonitório, antever qual será a futura compreensão do Estado a respeito de sua interpretação, frequentemente mais onerosa.

Caso ouse adotar um sentido economicamente mais benéfico, por mais razoáveis que forem os fundamentos de sua construção, o contribuinte sempre se sujeitará ao risco de sofrer uma autuação fiscal (CTN arts. 142 e 149), que em âmbito federal virá acompanhada de multa de ofício (CTN art. 113, § 3º) a partir de 75% do valor principal do tributo (Lei 9.430/96, art. 44), além da correção pela taxa SELIC (Lei 9.065/95, art. 13; Lei 9.430/96, art. 61) e outras consequências indesejadas que, ao longo do tempo poderão ser acrescidas, tais como: (i) arrolamentos de bens (Lei 9.532/97, art. 64); (ii) negativa de certidão de regularidade fiscal (CTN art. 205), (iii) inscrição no CADIN (Lei 10.522/02, art. 2º), (iv) protestos de CDA (Lei 9.492/97, art. 1º) e (v) averbações pré-executórias (Lei 13.606/18, art. 25, inc. I e II).

Então, como não é difícil enxergar, o contexto legislativo historicamente desenhou um modelo de tributação: (a) carregado de obrigações positivas e negativas para os particulares; (b) propício ao surgimento de divergências interpretativas; (c) pródigo em medidas para sancionar o particular; e (d) anêmico de mecanismos cooperativos entre fisco e contribuinte.

Há quem possa afirmar que o instrumento da consulta fiscal se presta a tal papel (Decreto 70.235/72, art. 46 a 58). Porém, a prática tem mostrado respostas rigorosas quanto aos requisitos de admissibilidade e conservadoras em matérias ainda não pacificadas pelos nossos Tribunais Superiores.

II.

Passadas mais de 5 décadas desde a edição da Lei nº 5.172/1966, eis que a União edita seu primeiro marco normativo tendente a disciplinar e implementar uma das hipóteses de extinção do crédito tributário: a transação (art. 156, inciso III, do CTN). Acaso entre nós vigorasse a regra do desuetudo, certamente tal instituto por muitos estaria sepultado, como já prenunciavam as parcas palavras empregadas para o tratamento do tema na doutrina pátria.

Sucede, porém, que no dia 16 de outubro de 2019, o Poder Executivo Federal, por intermédio do site oficial do Ministério da Economia, [1] divulgou a assinatura presidencial da “MP do Contribuinte Legal” e ainda veiculou sua apresentação oficial[2]. Assim, “antes tarde do que nunca”, a União deu um importante passo na direção de um novo caminho, que poderá levar a novas perspectivas de relacionamento entre o Fisco e os Contribuintes.

A Medida Provisória 899, de 16 de outubro de 2019, passa a vigorar imediatamente (art. 21), para disciplinar “os requisitos e as condições para que a União e os devedores ou as partes adversas realizem transação resolutiva de litígio, nos termos do art. 171 da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966 – Código Tributário Nacional” (art. 1º, caput).

Alguns eram descrentes a respeito da implementação de tal medida, por suposta incompatibilidade com o princípio da indisponibilidade do interesse público. Porém, ademais de se tratar de hipótese afeita à “obrigação” tributária, cuja disciplina geral incumbe atualmente ao CTN, recepcionado pela atual ordem constitucional com status de Lei Complementar de caráter nacional (art. 146, inciso III, alínea “b”, da CRFB/1988 c/c art. 34, §5º, do ADCT), ainda apresentou condições bem delineadas (art. 171 do CTN) na citada Medida Provisória – MP, dentre as quais: (i) a necessidade de motivação quanto à existência de interesse público (art. 1º, §1º); (ii) o resguardo de caros princípios constitucionais, como isonomia, moralidade e transparência (art. 1º, §2º); e, inclusive (iii) a possibilidade de responsabilização nas esferas cível, administrativa e penal, dos agentes públicos que “agirem com dolo ou fraude para obter vantagem indevida para si ou para outrem” (art. 20).

Outro aspecto que poderá gerar objeções à citada inovação normativa diz respeito ao fato de ela ter sido introduzida mediante Medida Provisória, em vez de Lei Ordinária emanada do Congresso Nacional.

De fato, a questão da legitimidade democrática da MP em matéria tributária já foi objeto de apreciação pelo Supremo Tribunal Federal[3], que entendeu pela possibilidade de sua edição, “com força de lei” (art. 62, caput). Posteriormente, editou-se a Emenda Constitucional nº 32/2001, para positivar tal entendimento, com as devidas limitações que se impõem nos casos de instituição e majoração tributárias.

Ora, se esse instrumento introdutor foi considerado pela Corte Suprema como idôneo para onerar o contribuinte, com muito maior razão deve ser reputado válido quando editado para lhe beneficiar. Ademais, transação não se confunde com “anistia ou remissão” tributárias (art. 150, §6º, da CRF/1988).

Ao editar a “MP do Contribuinte Legal”, como já adiantamos, a União deu um passo importante para mudar a tônica acentuadamente conflituosa que rege a relação entre fisco e contribuinte. Porém, para que as novas perspectivas não se transformem em frustrações, as disposições da medida provisória terão que ser interpretadas segundo os proclamados objetivos de sua edição.

A saber, as finalidades que inspiraram a edição da MP nº 899/2019 foram: (i) promover soluções dialogadas, para estreitar os laços de cooperação entre fisco e contribuinte; (ii) propiciar concessões efetivamente recíprocas, a fim de gerar benefícios equilibrados e adequados à realidade das partes; (iii) servir efetivamente de “segunda chance” para aqueles que desejam reestabelecer suas regularidades fiscais; (iv) reduzir os litígios administrativos e diminuir o contencioso judicial, para que a Administração Pública possa atuar com mais eficiência na promoção de suas atribuições; (v) configurar alternativa mais justa em relação aos programas de parcelamento especial que lhe antecederam; (vi) auxiliar na satisfação de créditos de difícil ou incerta recuperação; e (v) gerar um reforço de caixa de aproximadamente R$ 15.000.000.000,00 (quinze bilhões de reais) nos próximos 3 anos.

III.

É difícil crer que a Medida Provisória nº 899/2019, tão somente por ter sido introduzida na órbita jurídica, produzirá todos os objetivos pretendidos pelo Poder Executivo Federal. Isto porque a concretização de suas finalidades ainda dependerá em grande parte da Fazenda Pública, a quem incumbirá, em maior ou menor medida, a depender da modalidade envolvida: (i) formular propostas (arts. 3º e 11, caput); (ii) conceder descontos (arts. 5º, inciso I, e 12, §1º); (iii) celebrar transações (arts. 1º, §1º, 9º, 12, §4º, e 19, §1º); e (iv) regulamentar procedimentos, disciplinar requisitos e especificar hipóteses de cabimento (arts. 10, 12, §§1º e 3º, 14, caput, 18 e 19, caput).

Necessário, portanto, que os agentes públicos que atuam em nome da Administração Tributária também “vistam a camisa” e “entrem em campo” para encarar esta tentativa paradigmática de conceber um futuro diferente, no qual o receio perca espaço para a esperança e a frustração se distancie cada vez mais.

 

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[1] http://www.economia.gov.br/noticias/2019/10/governo-edita-mp-do-contribuinte-legal-para-estimular-regularizacao-de-dividas-junto-a-uniao

[2]              http://www.economia.gov.br/central-de-conteudos/apresentacoes/2019/apresentacao_mp-do-contribuinte-legal.pdf

[3]              “[…] já se acha assentado no STF o entendimento de ser legítima a disciplina de matéria de natureza tributária por meio de medida provisória, instrumento a que a Constituição confere força de lei (cf. ADI 1.417 MC).” [ADI 1.667 MC, rel. min. Ilmar Galvão, j. 25-9-1997, P, DJ de 21-11-1997.]


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