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Estamos perto do fim do “não me representa”?

As alterações promovidas pela lei 13.165/2015 no sistema proporcional brasileiro

17/04/2016- Brasília- DF, Brasil- Manifestantes contra o impeachment ocuparam a Esplanada dos Ministério. Foto: Ricardo Stuckert/ Insituto Lula

No ano de 2015, o Congresso colocou em discussão a possibilidade de alteração do modo pelo qual escolhemos deputados federais, distritais e estaduais e vereadores. Mas, após debatidas e rejeitadas as propostas do sistema distrital, do sistema distrital misto e do distritão, o sistema proporcional acabou sendo mantido. Ou seja: à exceção dos Senadores, parlamentares continuarão a ser escolhidos por um critério diferente da vontade da maioria.

E por que tanta gente torce o nariz para o sistema proporcional? Primeiro, ele é mais complexo. Enquanto no sistema majoritário nos basta apurar quem foi o mais votado, no sistema proporcional precisamos efetuar uma série de cálculos até poder saber quem irá ocupar uma cadeira. Além disso, a lógica do sistema majoritário é tão arraigada no senso comum que o tipo de resultado fornecido pelo sistema proporcional – em que candidatos com menos votos nominais podem se eleger enquanto outros, mais votados, ficam de fora – parece, para muitos, uma distorção. E, se a ampla prevalência de votos nominais sobre votos de legenda nas eleições proporcionais[1] parece confirmar que “o Brasil não é um Estado de partidos”[2], o personalismo inerente ao sistema majoritário satisfaz o eleitor padrão, que vota no candidato com o qual se identifica e espera que seja este o único a aproveitar o voto recebido.

Por isso, não é de surpreender que, em meio aos debates da reforma eleitoral, o sistema proporcional tenha sido tão visado – talvez, o que tenha surpreendido seja a sua manutenção.

No entanto, a manutenção do sistema proporcional não significa que tenha este passado incólume à Minirreforma Eleitoral. A Lei 13.165/2015 promoveu duas significativas alterações nas regras aplicáveis às eleições proporcionais. Observadas de perto, essas alterações parecem indicar um esforço de tornar o resultado dessas eleições mais similares à lógica do sistema majoritário.

Em linhas gerais, eram as seguintes as etapas para apuração do resultado no sistema proporcional até 2014:

1ª) Fixação do quociente eleitoral: divisão do número total de votos válidos pelo número de cadeiras em disputa. Esse quociente indica o número de votos necessários para se eleger um parlamentar.

2ª) Aplicação da cláusula de barreira para definição de quais partidos[3] recebem cadeiras: eliminam-se aqueles que não obtiveram, no mínimo, número de votos equivalente ao quociente eleitoral.

3ª) Fixação do quociente partidário: divide-se o número de votos do partido – aqui somados votos de legenda e votos nominais conferidos a seus candidatos – pelo quociente eleitoral. Feita essa divisão, atribui-se ao partido tantas cadeiras quantas corresponderem à parte inteira do quociente partidário.

4ª) Distribuição das sobras: divide-se o número de votos recebidos por cada partido pelas cadeiras que já lhe foram atribuídas mais um. Receberá a primeira sobra o partido que obtiver o resultado maior (denominado maior média). Esse cálculo é feito sucessivamente, sempre se atualizando o número de cadeiras no divisor do partido que acabou de ser contemplado, até que todas sejam distribuídas.

5ª) Indicação dos eleitos: os candidatos mais votados de cada partido são chamados a ocupar as cadeiras atribuídas a este.

Nota-se que essa conformação do sistema proporcional brasileiro já acolhe uma regra de traço majoritário. Como nosso sistema é de lista aberta, a votação individual obtida por cada candidato é a responsável por “ordenar a lista de candidatos”. Os mais votados ocupam o topo da lista. Desse modo, as cadeiras obtidas por cada partido são atribuídas aos candidatos conforme a preferência do eleitorado. Mas, como essa é a última etapa para a definição do resultado, até 2014 a votação nominal somente era determinante na disputa travada pelos candidatos internamente ao partido. Para este, eram irrelevantes a origem dos votos (se nominais ou de legenda) e seu padrão de concentração (se poucos candidatos conseguiam uma votação significativamente mais expressiva que outros ou se havia uma dispersão mais uniforme dos votos).

Pois bem. A primeira significativa alteração introduzida pela Lei 13.165/2015 foi tornar o desempenho individual dos candidatos determinante também para os partidos. Fez isso criando uma cláusula de barreira individual – que tenho chamado de pedágio – que equivale à obtenção de votos nominais por candidato, equivalentes a 10% do quociente eleitoral[4].

O pedágio repercute nas terceira e a quarta etapas acima descritas.

Em relação à terceira etapa, tem-se o seguinte: embora o quociente partidário continue a ser calculado da mesma forma, não mais assegurará ao partido receber cadeiras no número que seja lhe correspondente. Isso porque somente os candidatos que cumprirem o pedágio poderão assumir vagas resultantes do quociente partidário[5]. Suponhamos, então, um partido que possui um puxador de votos – aquele candidato que, sozinho, consegue votos equivalentes a duas ou mais vezes o quociente eleitoral – e vários candidatos de votação menos expressiva. Se, até 2014, esse partido usufruiria de todas as vagas asseguradas pela votação do puxador de votos, agora somente o fará limitadamente a candidatos que cumprirem o pedágio. Caso contrário, as cadeiras restantes serão destinadas à distribuição pelo cálculo de sobras.

O pedágio também terá repercussão na quarta etapa, correspondente à distribuição das sobras[6]. A maior média passa a ser aferida não entre todos os partidos mas, prioritariamente, entre os partidos que ainda tenham candidatos que cumpram o pedágio. Somente após esgotados os candidatos nessa condição, a distribuição de sobras segue conforme as regras vigentes até 2014. Então, aquele partido que tiver o puxador de votos, mas não puder manter todas as vagas indicadas pelo quociente partidário em razão do desatendimento do pedágio pelos demais candidatos, somente poderá ter a expectativa de conquistar a cadeira quando a maior média, sozinha, passar a ser suficiente para assegurar uma vaga – caso ainda haja alguma.

Assim, para o partido, já não será suficiente investir na figura de um puxador de votos. Por outro lado, a dispersão excessiva de votos também pode ser problemática. Passará a ser objetivo dos partidos alcançar uma concentração ideal de votos: possuir o máximo possível de candidatos que cumpram o pedágio, de modo a assegurar a manutenção de todas as cadeiras obtidas por quociente partidário e, ainda, a preferência na distribuição de sobras.

Para isso, o caminho inevitável parece ser o investimento em candidatos específicos, com maior potencial para cumprir o pedágio. E isso sinaliza a assimilação de uma dose do personalismo esperado pelo eleitorado. Em lugar da surpresa do “arrastamento” provocado pelos puxadores de voto, cria-se condições para que os eleitos, em regra, contem com a preferência, ao menos, de eleitores que perfaçam 10% do quociente eleitoral. Por outro lado, pode ser ainda mais problemático para a criação de identidades partidárias o fato de que os partidos precisarão se apoiar fortemente na individualidade de seus candidatos, a ponto de que o voto de legenda – aquele que, em tese, traduz a identificação do eleitor com o programa partidário – passe a ser indesejável.

A segunda alteração significativa introduzida pela Lei 13.165/2015 refere-se especificamente à etapa da distribuição das sobras. Conforme explicado, até 2014, esse divisor era atualizado a cada nova cadeira a ser distribuída, aumentando-se em 1 o divisor do partido que obteve a cadeira anterior. Como isso diminui as chances de um mesmo partido continuar a manter a maior média na próxima rodada, propicia-se que mais partidos sejam contemplados nessa etapa com alguma cadeira.

A novidade trazida em 2015 é que o divisor utilizado na distribuição das sobras passa a ser um número fixo: o número de lugares que o partido efetivamente recebeu na terceira etapa, pelo critério do quociente partidário, mais um[7]. Desse modo, não mais se altera o divisor a cada cadeira a ser distribuída pelo método da maior média, ficando a posição de todos os partidos definida de modo estático. A única variável que atuará na distribuição de sobras, como visto acima, é a preferência aos partidos que possuam candidatos que tenham alcançado a votação nominal mínima. Como resultado, o partido que obtiver a maior média, dentre os que estejam nessa posição de preferência, levará todas as cadeiras disponíveis em decorrência de sobras, enquanto tiver candidatos que cumpra o pedágio. Um segundo partido somente será contemplado se ainda houver cadeiras a serem distribuídas após esse momento.

A nova regra, portanto, tende a direcionar as sobras para um mesmo partido, em lugar de promover uma distribuição equilibrada. Com isso, aproxima-se da lógica do sistema majoritário, onde o mais votado “leva tudo”.

Ocorre que a Procuradoria-Geral da República ajuizou a Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 5.420 contra as novas regras aplicáveis à distribuição de sobras. Na ação, foram questionadas tanto a adoção do divisor fixo quanto a preferência, nessa etapa, a partidos que disponham de candidatos com votação nominal mínima de 10% do quociente eleitoral. Em decisão monocrática de 03/12/2015, o relator, ministro Dias Toffoli, concedeu parcialmente a medida cautelar pleiteada pelo autor, “para suspender, com efeito ex nunc, a eficácia da expressão ‘número de lugares definido para o partido pelo cálculo do quociente partidário do art. 107’, constante do inc. I do art. 109 do Código Eleitoral (com redação dada pela Lei nº 13.165/2015), mantido – nesta parte – o critério de cálculo vigente antes da edição da Lei nº 13.165/2015” [8].

Na decisão citada, o relator considerou que o divisor fixo viola a distributividade inerente ao sistema proporcional, impedindo o acesso de “legendas representativas de ideais minoritários no seio social”[9] às vagas no parlamento. Contudo, defendeu a adoção do pedágio como forma de incrementar a representatividade. Em seu entendimento, essa regra fornece “uma nova calibração entre o peso dado ao partido político e o peso dado à escolha do eleitor por determinado candidato”, adequada ao caso brasileiro porque busca “impedir o ‘arrastamento’ de candidatos com votação inexpressiva às cadeiras legislativas (e que, caso eleitos, não refletiriam a vontade popular registrada em urna)” [10].

Volto então à pergunta do título: será o fim do “não me representa”?

Essa pergunta é um convite à reflexão, e não um exercício de futurologia. O sistema proporcional continua mais complexo que o sistema majoritário e, ao final das operações, ainda haverá situações em que alguém com menos votos será eleito, enquanto alguém com mais votos ficará de fora[11]. E isso ocorre porque, mesmo sob maior influência de regras de caráter majoritário, para que continue sendo proporcional, o sistema deve conservar a premissa de que os eleitos não correspondem estritamente aos candidatos mais votados. Ou seja, a vontade da maioria continuará a não ser o único critério válido.

Assim, o equívoco talvez esteja na disseminação do discurso de que o tipo de resultado fornecido pelo sistema proporcional é pior que o tipo de resultado fornecido pelo sistema majoritário. Todo sistema eleitoral é uma construção artificial, que, ao estabelecer regras de como os votos serão computados e aproveitados, prioriza um certo tipo de resultado, em detrimento de outro. A adoção do sistema proporcional indica uma opção por criar meios para que haja, nos parlamentos, representantes de uma minoria social ou política que, de outro modo, provavelmente não teria voz no órgão legislativo. Essa é a essência do sistema proporcional, que parece perfeitamente amoldada a um Estado Democrático que, como o nosso, expressamente incluiu o pluralismo político dentre seus fundamentos[12].

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[1] Dos 97.300.478 votos válidos nas eleições proporcionais para a Câmara dos Deputados em 2014, os votos nominais somaram 89.151.617 (91,63%), contra 8.148.617 (8,37%) de votos de legenda. (Tribunal Superior Eleitoral. Estatísticas eleitorais 2014. Comparecimento e votação. Disponível em: <http://www.tse.jus.br/eleicoes/estatisticas/estatisticas-eleitorais-2014-resultado>. Acesso em: 21 jan. 2016.

[2] SALGADO, Eneida Desiree. Princípios constitucionais eleitorais. Belo Horizonte: Fórum, 2010, p. 101. Cabe transcrever o trecho em que, com propriedade, a autora critica uma visao perfeccionista que busca impor uma certa compreensão teórica de partido contrastante com a Constituição e a realidade brasileiras: “O Brasil não é um Estado de partidos, a não ser que se compreenda essa expressão, simplesmente, como o reconhecimento constitucional das agremiações partidárias que monopolizam a apresentação de candidaturas. Quando se nega a configuração da democracia brasileira como uma democracia partidária, afirma-se que os partidos políticos não protagonizam as decisões políticas, as construções de visões de mundo ou de projetos políticos. Não se afirma aqui que os partidos não devem protagonizar o debate político. Sustenta-se que não protagonizam.”

[3] Sempre que neste artigo for feita menção ao partido, deve-se entender abrangidos tanto os partidos que concorrem isoladamente quanto as coligações, as quais são alianças partidárias temporárias que, na eleição, funcionam como um partido único.

[4] Segundo o caput do art. 108 do Código Eleitoral: “Estarão eleitos, entre os candidatos registrados por um partido ou coligação que tenham obtido votos em número igual ou superior a 10% (dez por cento) do quociente eleitoral, tantos quantos o respectivo quociente partidário indicar, na ordem da votação nominal que cada um tenha recebido.”

[5] Segue o parágrafo único do art. 108: “Os lugares não preenchidos em razão da exigência de votação nominal mínima a que se refere o caput serão distribuídos de acordo com as regras do art. 109.” O art. 109 trata da divisão de sobras.

[6] As regras figuram no art. 109 do Código Eleitoral: “Art. 109.  Os lugares não preenchidos com a aplicação dos quocientes partidários e em razão da exigência de votação nominal mínima a que se refere o art. 108 serão distribuídos de acordo com as seguintes regras: I – dividir-se-á o número de votos válidos atribuídos a cada partido ou coligação pelo número de lugares definido para o partido pelo cálculo do quociente partidário do art. 107, mais um, cabendo ao partido ou coligação que apresentar a maior média um dos lugares a preencher, desde que tenha candidato que atenda à exigência de votação nominal mínima; II – repetir-se-á a operação para cada um dos lugares a preencher; III – quando não houver mais partidos ou coligações com candidatos que atendam às duas exigências do inciso I, as cadeiras serão distribuídas aos partidos que apresentem as maiores médias.”

[7] Conforme se pode ler do inciso I do art. 109 do Código Eleitoral, transcrito na nota anterior. Cabe lembrar que, conforme as novas regras, o número de cadeiras recebidas não equivale necessariamente ao quociente partidário, pois é limitado ao número de candidatos que cumpram o pedágio.

[8]SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 5.420 DISTRITO FEDERAL. Decisão Monocrática. Relator: Min. Dias Toffoli. Decisão de 03/12/2015. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/ADI_5420.pdf.>. Acesso em: 15 jan. 2016, p. 24.

[9] Idem, ibidem, p. 8.

[10] Idem, ibidem, p. 8-24 passim.

[11] Basta imaginar um partido que, apesar de ter até mesmo candidatos que cumpram o pedágio, não consiga reunir votos suficientes para perfazer o quociente eleitoral e seja, assim, eliminado na cláusula de barreira já existente, ou um candidato que, mesmo com votação correspondente a 20% do quociente eleitoral, não esteja bem colocado o suficiente dentro de seu próprio partido para ocupar uma das cadeiras deste, por haver outros candidatos mais bem votados.

[12] Diz o art. 1º, V, da Constituição que “a República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: […] V – o pluralismo político”.


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