Opinião & Análise

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Deterioração constitucional e o caso da escolha de reitores

Equipe de Bolsonaro propôs que o presidente eleito deixe de indicar o 1º nome da lista tríplice

Universidade de Brasília (UnB) Foto: Edilson Rodrigues/Agência Senado

Conforme notícia veiculada pela revista Exame em 22 de outubro de 2018, a equipe de Jair Bolsonaro propôs ao Presidente eleito que, uma vez empossado, quebre com a boa prática de indicar o primeiro nome da lista tríplice enviada pelas universidades públicas contendo as credenciais dos aspirantes aos cargos de Reitor e Vice-Reitor. [1]

Segundo a redação da Lei nº 9.192, de 21 de dezembro de 1995, o Reitor e Vice-Reitor de universidade federal são nomeados pelo Presidente da República e escolhidos entre professores dos dois níveis mais elevados da carreira ou que possuam título de doutor, cujos nomes figurem em listas tríplices organizadas pelo respectivo colegiado máximo. A partir do texto legal, então, se depreende que o Presidente pode escolher qualquer um dos três nomes listados, sem necessidade de justificar sua escolha – típico poder discricionário, portanto.

Nada obstante, qualquer aluno educado em universidade federal sabe que na prática a lei é outra. As universidades promovem eleições para definir quais serão seus representantes máximos, com direito à confronto de chapas e debates. Ao final do processo, à moda da política democrática nacional, o candidato com mais votos irá exercer o cargo de chefia da instituição durante um mandato.

Isso não significa, entretanto, que a lei virou letra morta. As listas tríplices continuam sendo formadas pelo colegiado máximo das universidades federais, sendo o nome do candidato que angariou mais votos destacado em primeiro lugar. A boa prática constitucional foi estabelecida no sentido de que o Presidente, abrindo mão do poder discricionário à ele reservado pelo legislador infraconstitucional, é constrangido a indicar o nome eleito pela comunidade acadêmica.

Essa boa prática constitucional se mostrou mais ou menos estável desde a redemocratização. A despeito disso, ainda em 2017, o Presidente Temer demonstrou desprezo pela convenção, mas em uma arena diferente daquela delineada até aqui. Ao escolher Raquel Dodge para o cargo de Procuradora-Geral da República, Temer optou por nomear o segundo nome da lista, desconsiderando o candidato que havia vencido o voto institucional entre seus pares, o Subprocurador-Geral da República Nicolao Dino.

É bem verdade que há casos que escapam ao manual de boas práticas constitucionais também quando da escolha de Reitores e Vice-Reitores de universidades federais. Em 1998, por exemplo, Fernando Henrique Cardoso, então Presidente da República, indicou José Vilhena ao cargo de Reitor da UFRJ. Vilhena, entretanto, havia sido vencido nas eleições acadêmicas por Aloísio Teixeira. O caso é conhecido por ter desencadeado uma queda de braço entre candidatos ao governo estadual durante as eleições no Rio de Janeiro naquele ano.

Ainda assim, é possível afirmar que a indicação do primeiro nome da lista tríplice continua sendo a regra, com algumas exceções notórias que geraram certo desgaste político à imagem do Presidente da República. A proposta da equipe de Bolsonaro surpreende não pelo seu ineditismo, mas sim por ser uma investida institucional contra esta importante convenção democrática. Enquanto Temer e FHC assumiram riscos e contornaram o manual de boas práticas da Presidência da República, a equipe do Presidente eleito pelo PSL sugere que a mesma cartilha seja esquecida em alguma gaveta no Palácio do Planalto.

A questão que precisa ser endereçada neste espaço é a seguinte: uma vez empossado em 2019, Bolsonaro poderá acatar a sugestão de sua equipe e terá em seu portfólio de justificativas presidenciais a poderosa letra da lei. É dizer, ao abandonar a convenção de indicar o primeiro nome da lista tríplice como parte da sua agenda política de “combate à doutrinação” nas universidades, o capitão reformado do exército não estará atuando para além dos limites da moldura legal. Pelo contrário, dará aplicação escorreita ao disposto na Lei nº 9.192.

Adeptos à interpretação purista do Direito – e tantos outros simpatizantes da visão reducionista segundo a qual o jurídico corresponde estritamente à letra da lei – não enxergarão aqui um problema em termos constitucionais. Bolsonaro, assim, poderá explorar essa concepção ultrapassada e afirmar, à semelhança de líderes autocratas como Maduro e Orbán, que está seguindo a legislação à risca e que – vocalizando o já desgastado princípio da legalidade – não é obrigado a fazer algo senão em virtude de lei.

A teoria do Direito, felizmente, já se desfez dogmaticamente desta lente através da qual muitos juristas, por décadas, estudaram o ordenamento jurídico. Esta mudança de paradigma se fez sentir com especial intensidade no ramo do Direito Constitucional. Diversos estudiosos formularam teorias que emprestam “certificação constitucional” à situações e práticas não diretamente alcançadas pelo texto da Constituição. Indo além, o texto constitucional é dotado de natureza dinâmica, tido como organismo vivo sensível ao desenrolar da história e às contingências sociais.

A escolha do primeiro nome indicado numa lista tríplice, seja para ocupar o cargo de Reitor em uma universidade federal ou para chefiar a estrutura do Ministério Público, é uma prática alcançada pelo espírito constitucional de promoção da democracia, embora não seja tutelado diretamente pelos artigos da Constituição.

Deixar de lado essa boa prática constitucional, que certamente está acoplada aos mecanismos de impulsão da democracia e inserta na casa de máquinas da Constituição – para usar a ditosa expressão de Roberto Gargarella –, é dar causa ao fenômeno de deterioração constitucional (do inglês constitutional decay ou constitutional rot). Nas palavras de Jack Balkin, “deterioração constitucional é a degradação de normas constitucionais que pode funcionar durante períodos longos de tempo”. Segundo o eminente professor de Yale, essas são normas que ajudam a promover a cooperação entre oponentes políticos, ainda que adeptos de agendas políticas distintas e conflitantes. [2]

A convenção indicada neste texto é um exemplo de norma constitucional que garante o desenvolvimento saudável da democracia no Brasil. Embora o Presidente possa não concordar com o nome mais votado, é esperado dele a indicação daquele sujeito que encabeça a lista tríplice. Tem-se como resultado uma espécie de pacto político: o Presidente indica o nome mais votado pois, no futuro, espera que seus sucessores seguirão a mesma prática, ainda que não exista concordância ideológica entre os personagens envolvidos.

A deterioração constitucional é um processo gradual que, se não identificado a tempo e na falta de um contra-ataque incisivo por parte das instituições e da sociedade civil, pode levar à formação de uma “democradura” (do inglês democratorship). Kim Scheppele explica que líderes autocráticos prestam homenagem faustosa à forma constitucional ao mesmo tempo que esvaziam a Constituição de seu conteúdo próprio. Esses líderes, aos olhos do público, parecem honrar as normas constitucionais quando, na verdade, caminham ao largo do consenso normativo que confere estrutura e robustez à Constituição. [3]

O problema é que essas condutas, avaliadas isoladamente, podem ser plenamente justificáveis em termos democráticos e até mesmo comparativos. Afinal, é difícil identificar com clareza qual será o impacto negativo sobre a democracia se o Presidente indicar o segundo nome da lista tríplice. Ainda, certamente existem exemplos de países com democracias sólidas onde ao Presidente é reservada a competência de escolher nomes para importantes cargos de chefia, sem que eleições prévias sejam realizadas ou, até mesmo, sem que uma lista tríplice seja formada.

Nada obstante, essas práticas, uma vez colocadas em contexto e avaliadas como um todo, podem expor uma estratégia deliberada de enfraquecimento da democracia e da separação de poderes. Quando a sociedade se der conta dessa situação, entretanto, pode ser tarde demais. Líderes autocratas, nas palavras de Scheppele, buscam mudar o sistema constitucional que herdaram de seus predecessores de forma a consolidar seu poder e a não chamar a atenção daqueles que ainda têm apreço pelo Estado Democrático e Constitucional de Direito.

É por esse motivo que a proposta da equipe de Bolsonaro é preocupante. Embora não seja uma proposta ilegal ou diretamente inconstitucional, é uma ideia que, se transformada em ação, pode adicionar combustível à (já avançada) deterioração constitucional no país.

 

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[1] https://exame.abril.com.br/brasil/equipe-de-bolsonaro-planeja-escolher-reitores-das-universidades-federais/

[2]  BALKIN, Jack M. Constitutional Crisis and Constitutional Rot. Maryland Law Review, 2017. v. 17. p. 147 – 160.

[3] SCHEPPELE, Kim Lane. Worst Practices and the Transnational Legal Order (or How to Build a Constitutional Democratorship in Plain Sight). Disponível para acesso gratuito no seguinte endereço eletrônico: https://www.law.utoronto.ca/utfl_file/count/documents/events/wright- scheppele2016.pdf


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