Opinião & Análise

PSA

A política nacional de pagamento por serviços ambientais

Aprovado na Câmara, o tema segue para análise do Senado Federal

MP 808
Crédito: Jonas Pereira/Agência Senado

Mais de dez anos se passaram desde que o tema Pagamento por Serviços Ambientais (PSA) ganhou destaque no cenário nacional, com a apresentação do Projeto de Lei no. 792/2007, na Câmara dos Deputados, trazendo a definição de Serviços Ambientais. Quando restavam poucas esperanças de que teríamos um marco normativo federal sobre o assunto, eis que na noite do dia 03 de setembro de 2019, a Câmara dos Deputados aprovou o Projeto de Lei no. 312/2015 instituindo a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais e o Programa Federal de Pagamento por Serviços Ambientais.

No momento político atual, no qual o meio ambiente tem ocupado papel de destaque no noticiário nacional, uma sinalização importante vem do uso de instrumentos econômicos que reconhecem, valorizam e remuneram ações de conservação ambiental, como é o caso do Pagamento por Serviços Ambientais (PSA).

O PSA é uma transação voluntária que oferece um benefício econômico a quem recupera, protege ou promove a melhoria de um serviço ecossistêmico e esta lógica foi incorporada na Política Nacional e no Programa Federal introduzidos pelo PL 312/2015. O texto aprovado é resultado de anos de debates, audiências públicas e proposições, sendo fruto do amadurecimento do projeto de lei 792/2007 acima referido1.

Ao longo destes anos, quando o tema serviços ambientais e serviços ecossistêmicos era ainda desconhecido do grande publico e, por vezes, confundido, muito se evoluiu. Neste período, na ausência de um marco regulatório federal, quem exerceu o maior protagonismo foram os estados e municípios, que implantaram projetos piloto, programas e políticas sobre o assunto. É inegável que a experiência e o aprendizado obtido nestas iniciativas muito contribuíram para o aperfeiçoamento do marco legal federal aprovado.

O PL 312/2015 traz conceitos acerca dos tipos de serviços ecossistêmicos abrangidos pela política, quais serviços ambientais podem ser contratados, quem pode prover tais serviços e quem pode pagar pelos mesmos, especificando que o pagamento poderá ser monetário ou não monetário, direto ou indireto. Importante destacar que a política nacional incorpora o que a doutrina especializada há muito recomenda para a efetividade deste tipo de instrumento: reconhecimento e valorização dos serviços ecossistêmicos com a internalização das externalidades positivas; atuação conjunta e coordenada do setor público, sociedade civil e setor privado, incentivando este último a incorporar e medir em seu planejamento estratégico o impacto das variações na provisão dos serviços ecossistêmicos; o caráter complementar do PSA em relação aos instrumentos de comando e controle existentes; integração e articulação com as demais políticas públicas, e; condicionalidade e proporcionalidade dos pagamentos, o que impede o uso do PSA como mais uma política de transferência de renda.

Um ponto bastante polêmico durante a tramitação do projeto de lei foi a possibilidade, ou não, de se estabelecer PSA federal que remunere práticas realizadas em áreas sujeitas à restrição administrativa, tais como as Áreas de Preservação Permanente (APP) e Reserva Legal (RL). Sabe-se que a imposição de tais restrições administrativas ocorre para a proteção dos serviços ecossistêmicos que estas áreas promovem.

Ao mesmo tempo, esta restrição pode limitar até 80% do uso econômico da propriedade. Muito embora tais proprietários, sujeitos à tais restrições, se beneficiem da preservação e conservação das áreas, junto com toda a sociedade, arcam individualmente com o custo decorrente, gerando o que se convencionou chamar de externalidade positiva. Diante desta situação, o PSA surge como uma forma de oferecer-lhes incentivos monetários e não monetários por suas práticas. Alguns argumentam que, pelo fato de o Código Florestal exigir a preservação, conservação ou recuperação destas áreas, não poderia haver qualquer incentivo para tais práticas por ausência de adicionalidade2.

Outros alegam que a existência de instrumentos de comando e controle regrando uma determinada conduta não impede a utilização de instrumentos econômicos pois são complementares, com funções e abordagens diferentes3. Importante destacar que o próprio Código Florestal aprovado em 2012 previu a possibilidade de instituição de PSA, na APP e RL (art. 41, I, § 4º. da Lei no. 12.651/12).

A solução adotada pelo PL 312/2015 no Programa Federal de PSA que envolva recursos públicos, quando realizado em APP e RL, foi restringir a forma de pagamento a recursos não monetários, e desde que realizado em bacias hidrográficas críticas para o abastecimento público de águas. Inobstante, em diversos programas estaduais, existe a previsão de uso de PSA em APP e RL, com pagamentos monetários e não monetários, o que justifica o aprofundamento dos debates.

O PL 312/2015 merece um aprimoramento na parte que diz respeito às fontes de financiamento e veículos financeiros. O projeto de lei apresentado originalmente continha a previsão de um fundo específico, o Fundo Federal de PSA, a ser alimentado com recursos provenientes da compensação financeira pelo uso de recursos naturais (recursos hídricos, exploração mineral e royalties pela exploração do petróleo e gás natural), TCFA, dotações orçamentárias, acordos, contratos e convênios celebrados com a administração publica, doações, empréstimos, reversão de saldos não aplicados, rendimentos financeiros e cobrança pelo uso da água.

Contudo, ainda em 2015, na tramitação do projeto dentro das comissões temáticas, essa previsão foi retirada e o Programa Federal de PSA deixou de ter este fundo específico, tendo sido também esvaziadas as fontes de financiamento.

O programa passou a ser financiado com recursos captados junto à agencias multilaterais e bilaterais de cooperação internacional, preferencialmente sob a forma de doação, além de inserir tais pagamentos no rol de ações prioritárias para a aplicação dos recursos do Fundo Nacional de Meio Ambiente. Também foi previsto que os recursos pela cobrança do uso da água poderiam ser direcionados para financiar os projetos.

No texto final aprovado agora na Câmara, foram mantidas as doações de agencias multilaterais e bilaterais de cooperação, foi inserida a possibilidade de doações privadas de pessoas físicas ou jurídicas, e foi retirada a previsão de que tais pagamentos estariam no rol de ações prioritárias para a aplicação dos recursos do Fundo Nacional de Meio Ambiente. Basicamente, o programa só poderá contar com recursos de doações.

É possível imaginar o quão feroz seja a batalha travada por recursos orçamentários limitados diante das inúmeras necessidades. Contudo, não podemos mais esperar que os agentes econômicos privados arquem, individualmente, com os custos da preservação ambiental que a todos beneficia. Cada vez mais a sociedade percebe o valor econômico da preservação de áreas nativas, bem como, os benefícios gerados em termos de qualidade de vida e aumento da produtividade agropecuária4.

Além disso, é altamente salutar que os mesmos países que cobram do Brasil a preservação de nossos riquíssimos recursos naturais contribuam para a sua manutenção ou recuperação. Contudo, no âmbito interno, a preservação ambiental não proporciona benefícios que justificam o direcionamento de recursos públicos? É muito importante envolver o setor produtivo nesta agenda, mas devemos esperar que somente atores privados arquem diretamente com este custo?

O sucesso de um PSA, como de qualquer política pública, depende da existência de fontes de financiamento em um fluxo seguro e constante. A experiência demonstra que a interrupção de projetos de PSA por falta de recursos, após um longo trabalho de convencimento e engajamento dos provedores de serviços ambientais, tem efeitos danosos de credibilidade no Poder Público em geral, e na legislação ambiental em particular5.

Assim, supondo que os demais países assumam sua parcela de responsabilidade e façam as doações necessárias, para onde irão estes recursos? Muito embora não seja imprescindível a existência de um fundo específico para financiamento de PSA, sua existência garante maior transparência, segurança e proteção contra decisões políticas, seja por mudança de governo, seja pelo contingenciamento de recursos. Desta forma, se entende que a ausência de uma previsão mais audaciosa e específica quanto às fontes e veículo de financiamento esvazia e fragiliza a segurança jurídica do programa federal.

Por fim, a caraterização dos serviços ambientais contratados, como sendo de relevante interesse ambiental para os fins do art. 68 da Lei no. 9.605/98, pode levar ao entendimento de que o descumprimento das cláusulas contratuais caracterizaria crime ambiental. Em nosso sistema jurídico, não é permitido caracterizar como tipo penal o descumprimento de uma conduta não tipificada em lei federal, mas em cláusula contratual.

Atualmente, o descumprimento das obrigações de preservação e conservação de espaços protegidos, podem ser enquadrados como crime ambiental. Passar a tipificar como crime ambiental a desistência de uma conduta voluntária que implique na recuperação, conservação ou melhoria de um serviço ecossistêmico pode ser um desestímulo à sua adoção e um esvaziamento dos objetivos da política. Para prevenir ou punir o descumprimento das obrigações pactuadas existem sanções contratuais.

Inobstante os pontos que merecem ajustes e aperfeiçoamento, é inegável que a existência de uma política nacional e um programa federal sobre PSA reforçam o rol de ferramentas de defesa do meio ambiente e representam um passo importante no efetivo uso de instrumentos econômicos para a proteção ambiental no Brasil. Com a palavra, o Senado Federal.

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1 Diretrizes para a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais, disponível em https://www.wwf.org.br/?42222/Diretrizes-para-a-Poltica-Nacional-de-Pagamento-por-Servios-Ambientais

2 Adicionalidade significa o benefício adicional ao cenário sem a intervenção do PSA e é requisito normalmente exigido nos projetos desenvolvidos no âmbito dos acordos climáticos para a geração de créditos de carbono.

3 Instrumentos econômicos para conservação da natureza: trajetória Projeto Oásis Brumadinho. Lima, A.; Stanton, M. Curitiba: Fundação Grupo Boticário de Proteção à Natureza, 2019.

4 Extinção das Reservas Legais causaria prejuízo trilionário ao Brasil. Disponível em https://jornal.usp.br/ciencias/reserva_legal/

5 TEJEIRO, Guillermo; STANTON, Marcia; LAVRATTI, Paula (organizadora). Sistemas Estaduais de Pagamento por Serviços Ambientais: Diagnóstico, lições aprendidas e desafios para a futura legislação. São Paulo: IDPV, 2014; 157 p.


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