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Impeachment

Efeitos do julgamento do impeachment contra Dilma Rousseff

Último capítulo?

Foto: Marri Nogueira/Agência Senado

Ontem foi encerrado o longo processo de impeachment contra a ex-presidente da República Dilma Rousseff. Esse processo, iniciando ainda em dezembro de 2015, com a aceitação da denúncia protocolizada por Hélio Bicudo, Janaina Paschoal e Miguel Reale Jr. pelo então presidente da Câmara dos Deputados, Eduardo Cunha (PMDB/RJ) trouxe ainda maior turbulência ao cenário político brasileiro por quase nove meses. A denúncia imputava à presidente da República os seguintes crimes de responsabilidade, conforme previsto no art. 85, incisos V, VI e VII, da Constituição: atos contra a probidade na administração, contra a lei orçamentária e contra o cumprimento das leis e das decisões judiciais.

O processo de impedimento contra um presidente da República tem muitas peculiaridades. Já ensinava José Cretella Júnior que a condenação em um processo de impeachment despe o condenado “da túnica protetora que lhe outorgara o mandato popular[1]”, já que seu objetivo é “desinvestir de funções públicas todo membro do Governo que, pela prática de crime de responsabilidade, fixado em lei, perdeu a confiança do povo[2]”. Assim, o processo de impedimento tem natureza político-administrativa, pois o acusado deve ser detentor de cargo político e o crime a ele imputado é de responsabilidade, e não comum.

A denúncia contra ex-presidente Dilma Rousseff foi apresentada à Câmara dos Deputados, Casa legislativa competente, conforme art. 51, I, da Constituição, para autorizar, por dois terços de seus membros (trezentos e quarenta e dois deputados federais), a instauração de processo contra o presidente da República.

Após a instalação da Comissão Especial na Câmara (deve-se relembrar que esta foi refeita, por decisão proferida no final de dezembro do ano passado pelo Supremo Tribunal Federal que, na prática, determinou um roteiro quase completo para o procedimento, inclusive na hipótese de o processo chegar ao Senado Federal), houve a votação no plenário da Casa. O resultado foi a autorização dada ao Senado para o processo e julgamento de Dilma Rousseff de crime de responsabilidade, por 367 (trezentos e sessenta e sete) votos a favor, 137 (cento e trinta e sete) contra, sete abstenções e duas ausências.

Enviado processo ao Senado, órgão legislativo competente para processar e julgar presidente da República em crime de responsabilidade (art. 52, inciso I, da Constituição), primeiramente, seguindo a decisão do STF, fez-se a votação sobre a admissibilidade do processo vindo da Câmara. Chancelada a autorização proferida pelos deputados, criou-se uma nova Comissão Especial, com 21 (vinte e um) senadores, na qual foram ouvidas testemunhas e diversos especialistas em direito constitucional e financeiro, principalmente.

A Comissão Especial, presidida pelo senador Raimundo Lira (PMDB-PB) e que contou com a relatoria do senador Antonio Anastasia (PSDB-MG), decidiu, por maioria, encaminhar o processo ao Plenário com a indicação de que houve crime de responsabilidade cometido pela então presidente. O passo seguinte foi o julgamento de Pronúncia: nesse momento, por 59 (cinquenta e nove) votos a 21 (vinte e um), a presidente tornou-se ré.

A sessão de julgamento do processo de impeachment se estendeu por sete dias. Primeiramente, foram ouvidas testemunhas da acusação e da defesa, algumas como informantes. Seguiu-se a sessão, que durou por volta de catorze horas, para o interrogatório da acusada, na qual a ex-presidente da República respondeu perguntas formuladas por 49 senadores, além dos questionamentos da acusação e da defesa.

Por fim, a parte final do julgamento: após a maior parte dos senadores se manifestarem, os advogados dos dois lados também trouxeram suas razões finais, seus últimos argumentos. Ficou para ontem, 31 de agosto de 2016, o gran finale: após mais uma oportunidade de manifestação pela acusação e defesa, uma questão de ordem foi levantada: os senadores deveriam responder a um ou a dois quesitos? A dúvida surgiu na leitura do parágrafo único do art. 52 da Constituição da República, que determina o seguinte:

Parágrafo único. Nos casos previstos nos incisos I e II, funcionará como Presidente o do Supremo Tribunal Federal, limitando-se a condenação, que somente será proferida por dois terços dos votos do Senado Federal, à perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis.

Dessa forma, com as duas penas previstas (perda do cargo e inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública), a votação final deveria ser separada ou não? O magistrado condutor do processo, Ministro Ricardo Lewandowski, presidente do STF, entendeu que cabia ao Senado votar ou não a divisão da votação final. A maioria do Plenário entendeu que a votação deveria ser separada, abrindo-se, dessa forma, um destaque na votação – nome formal, conforme previsto no Regimento Interno do Senado Federal, para uma possível votação em separado de parte do texto da proposição principal. Se a votação fosse única, o quesito a ser deliberado pelos senadores seria o seguinte:

Cometeu a acusada, a presidente da República, Dilma Vana Rousseff, os crimes de responsabilidade correspondentes à tomada de empréstimos junto à instituição financeira controlada pela União e à abertura de créditos sem autorização do Congresso Nacional, que lhe são imputados e deve ser condenada à perda do seu cargo, ficando, em consequência, inabilitada para o exercício de qualquer função pública pelo prazo oito anos?

Como o Senado decidiu “fatiar” a votação, o trecho em destaque ficou para a segunda parte. Assim sob protestos dos senadores que apoiavam a cassação da presidente Dilma Rousseff, a votação procedeu-se da seguinte forma,: na primeira votação, a perda do cargo foi decidida em um placar de 61 senadores a favor e 20 contrários. Deixava Dilma Rousseff, assim, a Presidência da República.

Momentos depois, novas manifestações (destaque-se a defesa enfática do presidente do Senado Federal, Renan Calheiros, no sentido da absolvição de Dilma neste ponto), foi realizada a segunda votação. O resultado foi bem diferente: 42 votos a favor da condenação, 36  contrários e mais 3 abstenções. Dessa forma, Dilma restou afastada do cargo, mas habilitada para exercer cargos públicos.

Ao contrário do afirmado por diversos órgãos de imprensa, Dilma Rousseff não estava sob o risco de perder seus direitos políticos ou mesmo de tê-los suspensos. A inabilitação para o exercício de função pública, por oito anos contados da data da condenação, refere-se à outra questão. Se a ex-presidente da República tivesse sido condenada nesse ponto, ela não poderia ocupar nenhum tipo de cargo público, seja por nomeação após aprovação em concurso público, seja por nomeação ou também cargo eletivo. Seus direitos políticos, porém, estariam intactos, já que as hipóteses de perda ou suspensão destes estão previstas somente no art. 15 da Constituição da República.

Com a perda do cargo de presidente seguida de sua absolvição na possível pena de inabilitação para funções públicas, Dilma Rousseff poderá, a partir de hoje, assumir cargos de confiança, como, por exemplo, ministra de Estado, secretária estadual ou municipal.

Essa decisão do Senado em dividir a votação, separando as penas previstas no parágrafo único do art. 52 da Constituição, é bastante polêmica. A dicção do texto mostra que a condenação deveria ser à perda do cargo com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública. Gramaticalmente, a preposição “com” indica “adição, associação (…) simultaneidade[3]”. À primeira vista, Dilma Rousseff deveria ter sido condenada às duas penas previstas no texto constitucional quando se trata de processo de impeachment.

No mesmo sentido, há doutrinadores que defendem que a Constituição, no ponto, determina, na hipótese de condenação pelo Senado Federal, que o condenado cumpra as duas penas, ou seja, perder o cargo público e tornar-se inabilitado para funções públicas, por oito anos. José Afonso da Silva, por exemplo, diz que “a inabilitação decorre necessariamente da pena de perda do cargo, pois, no sistema atual, não comporta apreciação quanto, a saber, se cabe ou não cabe a inabilitação[4]”. O ministro do STF Luís Roberto Barroso ensina que “o processo por crime de responsabilidade tem por finalidade, como visto no capítulo introdutório, a destituição do agente público do cargo e sua inabilitação para o exercício de função pública por um determinado período[5]” (sublinhei). O também ministro do STF Gilmar Mendes defende que “o impeachment admite a aplicação de duas penas: perda do cargo e inabilitação[6]” (sublinhei).

Além da interpretação doutrinária e gramatical da Constituição, o STF também já havia se pronunciado sobre o tema. Após a condenação, em processo de impeachment, em 29/12/1992, à inabilitação para exercício de funções públicas, o ex-presidente da República, Fernando Collor de Mello, impetrou mandado de segurança[7] no Supremo alegando que, ao renunciar ao mandato presidencial na data de seu julgamento, esse deveria ter sido encerrado, por ter ocorrido a perda do objeto processual. Por maioria de votos, o STF determinou que desde a promulgação da Lei n. 1.079/1950, recepcionada pela Constituição de 1988, “não é possível a aplicação da pena de perda do cargo, apenas, nem a pena de inabilitação assume caráter de acessoriedade”, e que a renúncia de Collor ao cargo, apresentada na sessão de julgamento após seu início, não paralisa o processo de impeachment.

Conclui-se, naquele processo, diante dos argumentos expostos e da jurisprudência da Suprema Corte, que a votação final do processo de impeachment não poderia ser separada. Se condenada, ela deveria cumprir as duas penas previstas no parágrafo único do art. 52 da Constituição.

A falha ocorrida na votação de ontem pode gerar reações no próprio Supremo. Partidos políticos e membros da classe política, contrários à divisão da votação já disseram que iriam ao STF para contestar a absolvição de Dilma Rousseff na pena de inabilitação para o exercício de funções públicas. Rememore-se que o Supremo, também na ocasião do caso Collor, decidiu que o mérito do processo de impeachment não é suscetível a controle judicial, cabendo ao Judiciário tão somente aferir violação ou ameaça a algum direito das partes. Surge, portanto, a primeira dúvida: se provocado, o STF manifestar-se-á sobre a divisão da votação? Se entender equivocado o procedimento tomado pelo Senado, a votação deverá ou não ser anulada? Afinal, não se pode deixar de reconhecer que a diferença no resultado das duas votações demonstra que se os senadores tivessem sido provocados para apenas uma votação, o placar do processo poderia ser diferente.

Outra dúvida apareceu após a polêmica decisão aqui discutida: mesmo que a ex-presidente Dilma permaneça habilitada ao exercício de funções públicas, ela se tornaria inelegível pela mera perda do cargo de presidente da República no processo de impeachment? A Lei Complementar n. 64/1990 (Lei das Inelegibilidades), alterada pela LC n. 135/2010 (Lei da Ficha Limpa), determina que são inelegíveis, por perda de mandato executivo, governadores, vice-governadores, prefeitos e vice-prefeitos que infrinjam a Constituição Estadual ou a Lei Orgânica do Município (art. 1º, I, “c”, da LC 64/90, alterado pela LC 135/2010). Vê-se que a lei é silente sobre a inelegibilidade de presidente da República que perca o mandato por infringir a Constituição da República.

A hipótese de inelegibilidade dos candidatos que tenham sido condenados por órgão judicial colegiado pelo cometimento de crimes (art. 1º, I, “e”, da LC 64/90, alterado pela LC 135/2010) também não atinge a ex-presidente Dilma Rousseff, já que nesse dispositivo não há menção a crime de responsabilidade, mas sim a vários crimes comuns dos mais diversos tipos. No mesmo ponto, não é possível considerar o Senado Federal um “órgão judicial colegiado”, por ser, na verdade, órgão do Poder Legislativo (art. 44, caput, da Constituição), ressaltando-se que os órgãos do Poder Judiciário estão, todos eles, arrolados no art. 92 do texto constitucional.

Assim sendo, a ex-presidente Dilma Rousseff só poderá ser considerada inelegível em razão de possível condenação nas ações de impugnação de mandato eletivo e de investigação judicial eleitoral que correm no Tribunal Superior Eleitoral, nas quais a sua chapa eleitoral de 2014 responde por acusações relacionadas a possíveis irregularidades no financiamento de sua campanha eleitoral.

Todo o quadro aqui relatado mostra que o julgamento encerrado ontem poderá trazer para a sociedade brasileira novos capítulos, tanto no STF como no TSE, sobre a situação não só da votação do impeachment pelo Senado Federal, mas também na situação política da ex-presidente da República Dilma Rousseff. Os próximos capítulos dessa saga/novela, como preferirem, prometem.

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[1] CRETELLA JÚNIOR, José. Natureza jurídica do impeachment no Brasil. In: CLÈVE, Clèmerson Merlin; BARROSO, Luís Roberto (org.). Direito constitucional: organização dos poderes da República (Coleção doutrinas essenciais; v.4). São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 501.

[2] Ibidem, p. 505.

[3] CUNHA, Celso; CINTRA, Lindley. Nova gramática do português contemporâneo. 5. ed. Rio de Janeiro: Lexikon, 2008, p. 580.

[4] AFONSO DA SILVA, José. Curso de direito constitucional positivo. 36. ed. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 554.

[5] BARROSO, Luís Roberto. Crimes de responsabilidade e processo de impeachment. In: CLÈVE, Clèmerson Merlin; BARROSO, Luís Roberto (org.). Direito constitucional: organização do Estado (Coleção doutrinas essenciais; v.3). São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 627.

[6] MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 8. ed. São Paulo: Saraiva, p. 932

[7] MS n. 21.689/DF, Rel. Min. Carlos Velloso, julgado em 16 de dezembro de 1993.


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