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Regulação

Breves reflexões sobre o sandbox regulatório proposto pelo Banco Central

Pode não ser necessário que o BC assuma o ônus em todas as ocasiões de impor novas restrições a projetos

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Crédito: Divulgação BC

Recentemente, o Banco Central introduziu, por meio da Resolução BCB nº 29,[1] o sandbox regulatório para iniciativas no sistemas financeiro e de pagamentos. Tal como descrito no preâmbulo da resolução, esse regime permite um “ambiente controlado de testes” para medidas de inovação. Isso significa que candidatos podem pleitear o afastamento, por um tempo determinado, da regulação usualmente aplicada pelo Banco Central, com o fim de submeter a teste modelos não tradicionais de negócio. Em troca, a iniciativa é observada pelo regulador, que acompanha o desenvolvimento da atividade e o impacto dela sobre o mercado e consumidores.

O regime de sandbox é, sem dúvida, uma possibilidade para facilitar a implementação de ideias de negócio, mas a regulação ainda precisa ser aprimorada Neste artigo, nós lançamos considerações sobre quatro pontos importantes: (i) a organização da regulação e os critérios aplicados, (ii) o dever de justificação pelo Banco Central, (iii) o sigilo no procedimento de inscrição, (iv) a necessidade de cooperação com outros reguladores.

A primeira preocupação diz respeito aos critérios de avaliação de projetos previstos na Resolução. A ordem dos critérios dentro da regulação está um pouco confusa, e algumas das remissões poderiam ser evitadas com uma redação mais clara e melhor delimitada.

Trançando um roteiro simplificado, temos que o primeiro artigo a ser observado é o art. 30, cuja redação fala: “No processo de seleção e de autorização, serão avaliados, inicialmente, os critérios de que tratam os arts. 25 e 28, inciso I”. O artigo 25 trata das pessoas jurídicas autorizadas a participar, as quais são: associações, sociedades, empresas individuais de responsabilidade limitada, os prestadores de serviços notariais e de registro, empresas públicas e sociedades de economia mista. O art. 28, I, por sua vez, fala da proposta, que terá de ser um projeto inovador e inserido “no âmbito de competência regulatória do Banco Central do Brasil”. A definição de projeto inovador se encontra no art. 2º da Resolução.[2]

Caso o número de projetos elegíveis for maior do que o estabelecido em edital de convocação, são aplicados os critérios do art. 31. Esse dispositivo prevê que as propostas serão classificadas de acordo com as prioridades estratégicas estabelecidas pelo Banco Central quando da convocação para a seleção, o grau de maturidade do projeto, a natureza e magnitude dos riscos inerentes ao projeto, a capacidade técnico-operacional e a estrutura de governança da entidade interessada. Feita essa classificação, o art. 32 prevê que os projetos melhor classificados até o limite de vagas serão avaliados segundo os critérios estabelecidos no art. 28, incisos III a V. Esses dispositivos versam sobre reputação ilibada, plano de descontinuidade das atividades e designação de responsáveis para o projeto. Os critérios para aferir o que é uma reputação ilibada são descritos no parágrafo único do art. 28.

Além disso, o Banco Central pode estabelecer critérios adicionais e limites para as operações, na esteira do previsto no art. 35 da Resolução, com base em requisitos de interesse público e proteção da poupança popular, riscos do projeto inovador, de lavagem de dinheiro e de financiamento ao terrorismo e, por fim, em critério de proporcionalidade. Já os limites operacionais podem ser aplicados nas situações descritas nos incisos do §2º do art. 35.[3]

Tal como está, a norma não oferece uma fácil interpretação sobre o roteiro para aplicação dos critérios para aprovação dos projetos. Esse aspecto é ainda mais relevantes ao considerarmos que a Resolução em tela pode atingir empresas que não possuem um bom suporte jurídico, seja em razão do seu porte, de sua capacidade econômica, de sua constituição recente, dentre outras.

Em outras palavras, a regulação é compreensível para operadores do direito, mas poderia ser organizada para evitar remissões, de modo a facilitar a sua compreensão por empreendedores não possuem afinidade com a regulação.

Em relação aos critérios para a eleição dos projetos, a maior dificuldade é delimitar a sua aplicação, vez que seus conceitos são de significado indeterminado. Apesar de haver certo esforço para definir o que é reputação ilibada, a definição dos limites operacionais das operações sujeitas ao sandbox passa por critérios como interesse público e  proporcionalidade (arts. 35, §1º e §5º), expressões cujo significado é difícil de precisar. Para ser justo, é necessário que a regulação tenha critérios flexíveis, dado que é difícil antecipar quais projetos serão submetidos em razão do caráter de inovação deles.

Nessa linha, é razoável imaginar que a própria prática do Banco Central, ao explicitar suas razões para desclassificar projetos, será capaz de concretizar o significado dos critérios. Porém, o edital não deixa claro como essas decisões vão ser formadas, porque não especifica o nível de fundamentação que o Banco Central deve apresentar. Trata-se da segunda preocupação que gostaríamos de apontar no texto.

Essa questão é bastante sensível, dado que o sandbox é uma forma de flexibilizar a regulação administrativa a poucas pessoas. Pouca fundamentação traz dois riscos. De um lado, existe a possibilidade de que os editais sejam judicializados, burocratizando o ambiente de testes e inviabilizando o estímulo à inovação. De outro lado, a falta de clareza pode desestimular a participação de interessados, que podem enxergar na preparação um ônus em demasiado grande em comparação aos benefícios incertos que eventual aprovação traria.

A terceira preocupação se relaciona ao dever de detalhamento do plano de negócios para a submissão do projeto pelos participantes, ou seja, explicar a sua ideia inovadora. Os documentos que relatam a inovação serão públicos? Sobre esse ponto, a Resolução do Bacen prevê a preservação de sigilo[4], mas não fica claro quais informações vão receber esse tratamento, tampouco como os regulados podem indicar quais  informações não devem ser divulgadas.

A CVM parece endereçar melhor esse problema, permitindo aos regulados que justifiquem o caráter sigiloso de algumas informações[5]. Além disso, cumpre notar que essa preocupação aparece em algumas manifestações na Consulta Pública nº 72/2019. A FEBRABAN, por exemplo, sugere a inclusão do seguinte adendo ao art. 27:

Parágrafo Único. Todo o processamento, detalhamento e documentação referente ao projeto para participação no Sandbox Regulatório permanecerá em sigilo até sua aprovação, sendo também resguardado o sigilo nas hipóteses de projetos indeferidos e arquivados.

O sigilo coloca em evidência uma tensão interna no sandbox: como publicizar um processo administrativo que leva a um tratamento de exceção às normas regulatórias quando os fatos que motivam essa concessão podem ser sigilosos? Endereçar essa tensão é essencial para a viabilidade do projeto. Um procedimento que seja visto com desconfiança por atores externos pode levar a questionamentos judiciais embasados, por exemplo, na Lei de Acesso à Informação, que têm potencial de, eventualmente, causar a divulgação de segredos de negócios. Esse cenário comprometeria o interesse dos regulados, prejudicando a continuidade da iniciativa de sandbox.

Em nossa opinião, o Banco Central deve estabelecer critérios claros para delimitar os elementos que deverão permanecer longe do olhar público, operando como as categorias jurídicas que permitem a manutenção de sigilo. Para isso, é necessário que o regulador integre na norma conceitos das normas sobre a  proteção ao segredo industrial e sobre o acesso a informações, explicando aos regulados como resolverá a tensão entre publicidade e sigilo. É interessante também que os participantes tenham a obrigação de explicitar, desde o início, quais informações estão dispostos a tornar públicas e quais consideram, de acordo com a legislação, impassíveis de divulgação.

O quarto ponto que nos parece importante para o sucesso do programa de sandbox é a interação do BC com outros órgãos reguladores. É provável que os projetos inovadores objeto do sandbox regulatório possam envolver diferentes atividades reguladas por diversos órgãos. O fato de tais projetos inovadores estarem potencialmente sob competência de mais de uma autoridade poderá exigir a cooperação entre reguladores concorrentes, a fim de viabilizar uma coerência e eficiência regulatória.Ocorre, todavia, que a Resolução BCB nº 29 não prevê mecanismos de cooperação com autoridades regulatórias concorrentes. A ausência de previsão expressa nesse sentido dificulta, inclusive, o atendimento do objetivo de cooperação entre autarquias prevista na Consulta Pública 72/2009 e no Comunicado Conjunto emitido pelo próprio Banco Central em conjunto com a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), Superintendência de Seguros Privados (SUSEP) e Ministério da Economia.

A CVM, uma das autarquias signatárias do Comunicado Conjunto supramencionado, prevê na Instrução Normativa nº 626 a possibilidade de criação de procedimentos complementares para análise de participação de projetos inovadores que envolvam atividades reguladas por mais de um órgão regulador ou tenha atividades em jurisdições estrangeiras. Seria recomendado que o Banco Central adotasse dispositivo similar na Resolução BCB nº 29.

Um exemplo de interação internacional que pode beneficiar o sandbox regulatório pelo Banco Central é a Global Financial Innovation Network (GFIN), rede global de órgãos reguladores liderada inicialmente pela Financial Conduct Authority (FCA – agência reguladora britânica),  cujo objetivo é promover a troca de experiências e informações entre órgãos internacionais a respeito de sandboxes regulatórios[6]. Como resultado dessa troca, pretende-se estabelecer uma rede internacional de governança para sandboxes regulatórios que promova regulações coerentes entre as jurisdições afetas aos novos modelos de negócio, facilitando o compliance em diferentes jurisdições ao mesmo tempo e prevenindo riscos sistêmicos.

A inclusão de uma disposição expressa estabelecendo um procedimento específico para cooperação interagência e para interações com órgãos reguladores internacionais, além de atender um dos objetivos inicialmente previstos para o sandbox regulatório, cumpriria a exigência de uma autorização normativa para que se possibilite as práticas necessárias à cooperação interagência a nível nacional, bem como o fluxo de informações com os órgãos estrangeiros.

Outro ponto que reforça a necessidade de cooperação entre agências reguladoras é a previsão, no art. 35, §2º, III da Resolução nº 29, de que o Banco Central pode impor limites operacionais aos projetos com relação ao perfil dos clientes. Tal tipo de restrição não é novidade no ambiente regulatório brasileiro. Por exemplo, a Instrução CVM nº 539/2013, em seu art. 9º, diferencia três tipos de investidores no mercado de capitais – profissionais, qualificados e demais investidores – restringindo o acesso a serviços que exigem maior conhecimento por parte do investidor ou oferecem níveis maiores de risco.

Entendemos que pode não ser necessário ao Banco Central assumir em todas as ocasiões o ônus de impor novas restrições aos projetos. Procedimentos de cooperação podem prever a aplicação de restrições preexistentes editadas por agências reguladoras concorrentes. O exemplo da Instrução CVM nº 359 se mantém: a depender da inovação proposta, a distinção entre investidores poderia limitar qualitativamente o perfil do cliente do projeto inovador.

O aproveitamento de regulação preexistente possui o benefício de ir ao encontro das tendências de revisão e simplificação do estoque regulatório do Estado brasileiro. O Decreto nº 10.139/2019 determina a consolidação de todas as normas de nível inferior a decreto editadas pela administração pública federal direta e indireta. A fim de garantir a eficiência e simplicidade buscadas, é necessário que as autarquias cooperem para evitar que haja mais de uma norma regulando o mesmo objeto. Caso o sandbox implique mais duplicidade normativa, está claro que irá na contramão das tentativas de tornar o Estado mais eficiente.

Nada obstante as críticas feitas até então, consideramos a adoção do sandbox um marco importante para o avanço do mercado brasileiro. Nesse sentido, nossos comentários devem ser recebidos como sugestões para aprimoramento da norma, e não como uma rejeição da iniciativa. Esse processo de aprimoração é natural e esperado. Assim como um projeto submetido ao regime de sandbox, as regras que conformam o procedimento devem estar sob constante supervisão e alvo de esforços para o seu aperfeiçoamento.

 

Este artigo e as opiniões nele contidas não refletem necessariamente as posições da Fundação Getúlio Vargas, da Comissão de Valores Mobiliários e de outras instituições com as quais os pesquisadores tenham vínculos atuais ou passados.

 


O episódio 42 do podcast Sem Precedentes analisa as acusações de Donald Trump questionando a legalidade do pleito eleitoral nos EUA. Ouça:


[1] Disponível em: <https://www.bcb.gov.br/estabilidadefinanceira/exibenormativo?tipo=Resolu%C3%A7%C3%A3o%20BCB&numero=29>.

[2] Art. 2º  Para fins desta Resolução, considera-se:

(…)

II – projeto inovador: produto ou serviço experimental no âmbito do Sistema Financeiro Nacional ou do Sistema de Pagamentos Brasileiro que atendam aos seguintes requisitos:

a) empregue inovação tecnológica ou promova uso alternativo de tecnologia já existente; e

b) promova aprimoramentos, tais como ganhos de eficiência, alcance ou capilaridade, redução de custos ou aumento de segurança;

[3] Resolução BCB 29/20, Art. 35, §2º. Os limites operacionais mencionados no caput podem contemplar restrições específicas em relação:

I – à situação patrimonial do participante;

II – ao número máximo de clientes atendidos pelo projeto inovador;

III – ao perfil do cliente;

IV – ao valor máximo das operações;

V – à quantidade máxima de operações;

VI – ao prazo de liquidação das operações;

VII – à especificação de natureza, tipo e outras características das operações;

VIII – à abrangência geográfica do projeto inovador;

IX – ao modelo de negócio do projeto inovador; ou

X – à tecnologia utilizada no projeto inovador.

[4] Art. 45.  As informações sigilosas fornecidas pelas entidades interessadas ao Banco Central do Brasil ou por ele coletadas no exercício de suas competências terão seu sigilo preservado, na forma da legislação em vigor.

[5] ICVM 626/2020, art. 6º, § 2º O proponente deverá:

I – indicar, de forma justificada, as informações contidas na proposta cuja divulgação possa representar vantagem competitiva a outros agentes econômicos, e que, portanto, devem ser tratadas pela CVM como sigilosas, protegidas ao amparo das hipóteses legais de sigilo; e

[6] Para mais, ver: <https://www.thegfin.com/>.


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