Agenda Anticorrupção e Políticas Públicas

Lava Jato

Lava Jato: discurso de “perseguição” contrasta com avanços institucionais

Investigação não é ‘obra do acaso’, nem ‘caça às bruxas’, deliberadamente voltada à ‘criminalização da política’

Policiais federais embarcam material apreendido na Eletronuclear, na Operação Radioatividade, 16ª fase da Operação Lava Jato (Fernando Frazão/Agência Brasil)

A Operação Lava Jato é beneficiária de importantes avanços institucionais e legislativos a partir da Constituição Federal de 1988 (CF), em que a Administração Pública, nas três esferas de poder, passou a ser regida por exigências de transparência e controle.

A investigação não é “obra do acaso”, nem mesmo “caça às bruxas”, deliberadamente voltada à “criminalização da política” ou mesmo à “perseguição”, como muitos de forma exaltada procuraram adjetivá-la. As escolhas de novos rumos são muito anteriores ao início da investigação, e de forma intencional ou não, nunca se saberá, produziram ajustes importantes.

O que não significa, por outro lado, que seja um modelo perfeito, livre de erros, pelo contrário, o processo de amadurecimento e construção pressupõe que os erros possam e devam ser corrigidos.

No plano institucional, os avanços implicaram a criação de órgão e iniciativas que aumentaram a gestão e o controle sobre a informação, e, portanto, a vigilância e a capacidade de pronta resposta na identificação do “caminho do dinheiro”, e das cadeias e vínculos de relacionamento ilícito de natureza pessoal, empresarial e política.

Dentre essas novas estruturas, merecem destaque o Tribunal de Contas da União (TCU), a Controladoria-Geral da União (CGU), o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF) e o Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional (DRCI). Cada um, dentro da sua esfera de competência, produziu conhecimento qualificado para identificação do empreendimento criminoso revelado ao longo de toda a operação.

No caso do TCU merece destaque a auditoria financeira sobre as prestações de contas de órgãos e entidades públicas e a auditoria operacional na coleta e análise sistemáticas de informações sobre características, processos e resultados de um programa, atividade ou organização, as quais possibilitaram identificar os detalhes nas construções públicas, de estradas a ferrovias e aeroportos.

Já a CGU, vinculada ao Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União, somou esforços ao TCU, porém, com um diferencial. Sua atuação compreende todo o ciclo da contratação pública, já que é a responsável pelas ações de controle interno, auditoria pública, correição, prevenção e combate à corrupção e ouvidoria. Dentre os temas monitorados incluem-se as licitações públicas, os gastos com cartão corporativo, despesas com diárias e passagens e terceirização. São emitidos alertas de transações que se enquadram em alguma das dezenas de tipologias de ilícitos mapeadas, em geral utilizadas nas auditorias da CGU.

O COAF, por sua vez, órgão que atua na prevenção e repressão à lavagem de dinheiro, é responsável pelo monitoramento das operações financeiras atípicas. O COAF coopera com unidades de inteligência financeira (UIF) congêneres de todo o mundo, por meio do intercâmbio de informações relacionadas com transações e aplicações financeiras e patrimoniais. Na Operação Lava Jato, o COAF cooperou por meio do compartilhamento do Relatório de Inteligência Financeira (RIF), que documenta as hipóteses de atipicidade financeira.

Por fim, a criação do Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional, órgão do Ministério da Justiça e Segurança Pública, criado em 2003, e que figura como autoridade central nos procedimentos de assistência jurídica internacional, em matéria cível e penal. A figura da autoridade central na gestão dos procedimentos de cooperação jurídica internacional decorre da Convenção das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional, bem como dos acordos bilaterais de cooperação, cujo papel é deslocado do Ministério das Relações Exteriores para o Ministério da Justiça, como forma de melhorar a capacidade de articulação e simplificar os procedimentos de assistência mútua. No caso da Operação Lava Jato, foram mais de duzentos pedidos de cooperação em três anos, tanto em matéria cível como penal, cujo objetivo variou da comunicação de atos processuais, produção de provas no exterior, compartilhamento de informações, medidas cautelares assecuratórias como sequestro dos bens, busca e apreensão, até a repatriação de recursos.

A Operação Lava Jato não se beneficiou somente da criação dos citados órgãos, mas também de importantes iniciativas de articulação interinstitucional, como a Estratégia Nacional de Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (ENCCLA), criada em 2003, no âmbito do Ministério da Justiça, que dentre outros resultados, produziu a diminuição da distância entre os órgãos, promoveu o alinhamento, integração e interação entre as instituições numa série iniciativas, como na discussão e elaboração de anteprojetos de lei, como, por exemplo, a Lei das Organizações Criminosas (Lei n. 12850/2013). Outros resultados obtidos pela ENCCLA: a Criação do Programa Nacional de Capacitação e Treinamento para o Combate à Corrupção e à Lavagem de Dinheiro (PNLD), que desde 2004 já qualificou cerca de 15 mil agentes em todas as regiões do país; a Criação do Cadastro Nacional de Clientes do Sistema Financeiro (CCS), sob gestão do Banco Central do Brasil (BACEN); a padronização da forma de solicitação/resposta de quebras de sigilo bancário e respectivos rastreamentos e desenvolvimento do Sistema de Investigação de Movimentação Bancária (SIMBA); a criação do Laboratório de Tecnologia contra a Lavagem de Dinheiro, visando à otimização das investigações e ações penais, por meio da simplificação da análise de dados de grande volume; a elaboração do anteprojeto de sindicância patrimonial, para regulamentar a declaração de bens e valores que compõem o patrimônio privado do agente público.

O anteprojeto culminou com a edição do Decreto 5.483/2005 no âmbito federal: a Criação do Sistema Nacional de Bens Apreendidos, gerido pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ), e o fomento à alienação antecipada de bens, permitindo, assim, maior efetividade no corte dos fluxos financeiros das organizações criminosas; a criação do Cadastro de Entidades Inidôneas e Suspeitas (CEIS), mantido pela Controladoria-Geral da União, assegurando mais publicidade, transparência e controle social em relação às empresas que contratam com o poder público; a criação do Cadastro Nacional de Entidades (CNEs), sob gestão do Ministério da Justiça; a consolidação de uma autoridade central para fins de cooperação jurídica internacional – o que traz maior efetividade da Justiça com a possibilidade de se buscar provas no exterior; a elaboração de diversos anteprojetos de lei e propostas de emenda, notadamente o projeto de lei sobre organizações criminosas (Lei n. 12850/2013), lavagem de dinheiro (Lei n. 12863/2012), extinção de domínio (perdimento civil de bens relacionados a atos ilícitos), intermediação de interesses (lobby).

No plano legislativo, o avanço é igualmente contínuo. É possível reconhecer no sistema jurídico brasileiro um modelo normativo cada vez mais amplo e sinérgico, e voltado a coibir os desvios, aumentar a transparência, reduzir os espaços de oportunidade, estabelecer controles e restrições, minimizar as situações de pressão, racionalizar objetivamente o processo de tomada de decisão, e assegurar o aumento a possibilidade de responsabilização.

No âmbito internacional, cumpre destacar os tratados multilaterais e acordos bilaterais de cooperação jurídica, ratificados pelo Brasil e incorporados à cultura judiciária, utilizados na Operação Lava Jato em mais de 180 pedidos de assistência, sendo 130 pedidos ativos para 33 países, e 53 pedidos formulados por 24 países, seja para o compartilhamento de informações e provas, produção de provas no exterior, acesso a dados bancários, rastreamento, congelamento e repatriação de bens, extradição, dentre outros.

Destaca-se nesse caso, as Convenções das Nações Unidas contra o Crime Organizado Transnacional e contra a Corrupção, a Convenção da Organização dos Estados para o Desenvolvimento Econômico (OCDE) no tocante ao intercâmbio de informações em matéria fiscal, as recomendações do Grupo de Atuação Financeira (GAFI), e os acordos bilaterais de assistência mútua em matéria penal, com vinte países, dentre os quais, importantes centros como os Estados Unidos, Suíça, Espanha, Reino Unido, França, Itália, Canadá, México.

No plano nacional, as principais leis, muitas delas impulsionadas pelos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil, foram utilizadas pelos investigadores na Operação Lava Jato tanto nas investigações pela prática de ilícitos penais, quanto também de ilícitos civis e administrativos, com destaque para a colaboração premiada, tendo em vista os mais 150 acordos firmados com investigados.

Merecem destaque, assim, os seguintes diplomas legais:

  •           Lei nº 8429/1992 – lei de improbidade de administrativa, que pune os atos que atentam contra os princípios da administração pública, ou causam prejuízo ao erário, ou geram enriquecimento ilícito;
  •           Lei nº 8.666/1993: lei de licitação, que estabelece o regime jurídico de contratação pública por meio da competição, partindo da premissa que essa é a melhor forma de proteção do interesse público;
  •           Lei nº 9.613/1998: que instituiu o sistema brasileiro antilavagem de dinheiro, definiu o crime de lavagem de dinheiro, criou o Conselho de Controle de Atividades Financeiras, definiu a responsabilidade administrativa de uma série de pessoas obrigadas a informar operações financeiras suspeitas. Foi posteriormente alterada pela Lei nº 12683/12, que dentre outras novidades, excluiu o rol de crimes antecedentes à lavagem de dinheiro;
  •           Lei nº 12527/2011: lei de acesso à informação, que regulamentou o direito à informação no âmbito da Administração Público, sustentado no princípio da publicidade, em que o sigilo passa a ser exceção, temporário e somente aplicável nas hipóteses previstas em lei;
  •           Lei nº 12.813/2013: dispõe sobre o conflito de interesses no exercício de cargo ou emprego do Poder Executivo Federal e impedimentos posteriores ao exercício do cargo ou emprego;
  •           Lei nº 12.846/2013: conhecida como lei brasileira anticorrupção, que regulamentou a responsabilidade objetiva, civil e administrativa, das pessoas jurídicas envolvidas com atos de corrupção, assim como definiu uma série de procedimentos de governança que deverão ser adotado por estas, notadamente o código de conduta e integridade, a comunicação interna, os programas de capacitação e treinamento;
  •           Lei nº 12.850/2013: definiu o crime de organização criminosa e regulamentou diversos instrumentos processuais com vistas a qualificação a investigação criminal, como a infiltração de agentes, a colaboração premiada, o acesso a dados cadastrais de empresas de telefonia e do sistema financeiro, dentre outros;
  •           Lei nº 13.260/2016: que regulamentou o disposto no inciso XLIII do art. 5º da Constituição Federal, disciplinando o terrorismo, tratando de disposições investigatórias e processuais e reformulando o conceito de organização terrorista; e altera as Leis nº 7.960, de 21 de dezembro de 1989, e 12.850, de 2 de agosto de 2013;
  •           Lei nº 13.303/2016: que dispôs sobre o estatuto jurídico das empresas que possuem capital público na participação acionária, e que passou a exigir a necessária adoção de códigos de conduta e integridade, critérios objetivos e de meritocracia para ocupação de cargos de direção, a impossibilidade de apadrinhamento político partidário em tais indicações, a impossibilidade de assento de ocupantes de cargos públicos de confiança no conselho de administração, a submissão a uma série de requisitos de transparência, e gestão de riscos.

Soma-se, por fim, as decisões do Supremo Tribunal Federal no ano de 2016 restringindo o financiamento de campanhas políticas e a possibilidade de execução da pena a partir da condenação em 2ª Instância.

Evidente que esse movimento não se encerra aqui.

Zygmunt Bauman, filósofo falecido em 2017, na sua obra Retrotopia, afirmou que passado e futuro estão no processo de trocar seus respectivos vícios e virtudes, de modo que a maior ou menor confiabilidade no futuro pressupõe a maior ou menor confiabilidade no passado.

A evolução apontada, obra do passado presente, alimenta a crença e a expectativa de um futuro confiável e acreditado de esperança.


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