Agenda Anticorrupção e Políticas Públicas

Corrupção

Inteligência e Governança: novos e antigos desafios

Modelo de governança da inteligência financeira brasileira sustenta-se em três pilares

Crédito: Pixabay

Desastres ambientais, ameaças terroristas, corrupção, exploração de mercados ilegais impulsionaram ao longo das últimas décadas uma grande obsessão pelo controle e gerenciamento da informação, como mecanismo capaz de antever possíveis comportamentos e legitimar diferentes formas de intervenção do Estado, muitas delas limitadoras das liberdades civis.

A atuação proativa de gestão de riscos, nominada atividade de inteligência, assumiu um importante protagonismo no período da Guerra Fria, em que os serviços secretos dos Estados procuravam monitorar os passos do inimigo e prevenir eventuais ameaças à segurança nacional e internacional.

Inteligência financeira, inteligência fiscal, inteligência criminal, inteligência estratégica, inteligência de Estado, são algumas das muitas designações que se formaram ao longo do tempo, cuja adjetivação decorreu fundamentalmente dos diferentes contextos e objetivos em que a informação é utilizada.

Samuel J. Rascoff, professor da Universidade de Chicago (Domesticating Intelligence, 83 S. Cal. L. Rev. 575, 2010, p. 575), afirma que a governança sobre a inteligência é o grande desafio, tendo em vista a sua nem sempre confortável relação com as exigências de transparência e responsabilidade. Prossegue afirmando que a história demonstra que a inteligência começa exatamente quando a lei não é cumprida.

A dificuldade em governar a inteligência foi desnecessariamente exagerada em razão da confusão sobre o que a inteligência significa, até porque sempre foi equivocadamente entendida como uma forma de investigação criminal, cujo suporte de governança seria dado pela legislação penal.

Às fls. 582/586 do seu artigo, o Rascoff argumenta que a inteligência é melhor compreendida como uma atividade de gestão de risco, um conceito mais familiarizado com a política e a prática regulatória, em que a lei e os recursos institucionais desenvolvidos dentro da administração do Estado são necessários para criar um padrão de governança efetiva e duradoura.

A compreensão da inteligência como uma atividade regulada resguarda o cumprimento da lei, mas principalmente a sua utilidade e efetividade para os formuladores de políticas públicas, evitando, assim, discussões improdutivas ou mesmo conspiratórias.

As três principais características da atividade de inteligência seriam:

  1. Proatividade: ao procurar informações e fazer sentido em relação a um perigo, antes que o risco se materialize;
  2.         Agregadora: o que significa que a inteligência procura adquirir grande quantidade de dados para a partir destes produzir conclusões preditivas. O acúmulo de informações a partir de fontes diversas, de comunicações telefônicas e eletrônicas, documentos, fontes humanas, geram padrões de atividade ou de comportamentos sociais que potencialmente podem sugerir ameaça;
  3.         Gerenciamento de risco: o reconhecimento da atividade de inteligência como uma atividade de gestão de riscos aporta um prêmio sobre o rigor na análise de dados. Se a atividade de inteligência é uma atividade essencialmente regulada, a regulação na lei deve constituir a matriz da sua própria governança.

O Brasil também acompanhou esse processo e recorre à atividade de inteligência como instrumento para a salvaguarda dos seus recursos naturais, do sistema financeiro, das suas fronteiras, dentre outras aplicações.

Mas uma delas, em particular, se destaca, a inteligência financeira, liderada pelo Conselho de Controle de Atividades Financeira (COAF), que é a unidade brasileira de inteligência financeira, criado pela Lei n. 9613/98, e que tem desempenhado um papel decisivo na prevenção e repressão à lavagem de dinheiro e à corrupção no Brasil.

O modelo de governança da inteligência financeira brasileira sustenta-se em três pilares:

        – O desenho institucional multidisciplinar, que lhe assegura transversalidade e capilaridade na obtenção da informação e no gerenciamento do conhecimento, da regulação e da prevenção de ilícitos à identificação e instrumentalização de investigações;

        – A tecnologia de ponta, que lhe assegura capacidade de processamento e análise preditiva de grandes quantidades de dados em tempo razoável, de aproximadamente sete mil comunicações diárias;

        – A lei, que define não somente as competências, mas principalmente a forma como se processa o acesso aos dados e o regime de responsabilidade, as regras de transparência e de compartilhamento da informação.

Problemas complexos como a lavagem de dinheiro e a corrupção, a violência e a segurança demandam um modelo de governança semelhante, que lhes assegure a compreensão adequada sobre quem são e quais são os seus respectivos papéis no gerenciamento do problema voltado ao resultado.

O incentivo para que modelos dessa natureza sejam difundidos pressupõe a adesão do mais alto nível de autoridade e decisão política das instituições e órgãos envolvidos, mas principalmente a sua compreensão e entendimento de que não se trata de perda de poder e controle, e sim ampliação destes atributos.

A governança da inteligência tem como desafio minimizar os riscos, potencializar o atendimento das expectativas públicas às mais variadas agendas e fortalecer as instituições.


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