Opinião & Análise

Análise

Ser membro da OCDE é o caminho para o Brasil responder a crises financeiras?

Para expandir a adesão a países de economias emergentes, regras precisam ser estrategicamente reformuladas

Reunião da OCDE – Crédito: Axel Schmidt/OCDE

O monitoramento da Confederação Nacional da Indústria (CNI) apontou que o Brasil aderiu, desde o início de 2020, a mais três novos instrumentos jurídicos da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Dentre os 254 instrumentos geridos pela OCDE, o país já é signatário de 84 deles (33%). Em contraste, outros candidatos à entrada na organização estão significativamente atrasados em relação ao Brasil. Eles são: Argentina (19%), Romênia (17%), Peru (17%), Croácia (10%) e Bulgária (7%).

Dentre os mais diversos tratados, a entrada do Brasil na OCDE passa pela adesão a um dos instrumentos normativos mais relevantes (porém, controverso) da entidade: o Código de Liberalização do Movimento de Capitais. O objetivo do Código é incentivar que países removam progressivamente barreiras consideradas “injustificadas” às transações financeiras de não-residentes no país.

Pouco se fala na mídia especializada sobre esse tema. Acredito que a alta complexidade jurídica do Código torne obscuro seu conteúdo, que é, na verdade, bastante prático. O tratado intensifica o processo de integração financeira do país e, especialmente, constrange sua capacidade de estabelecer controle de capitais.

Em tempos de crise da Covid-19, cabe uma reflexão mais detida sobre a adequação desse tratado aos desafios da economia global. Em Nota Técnica do NEPEI, do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de São Paulo (IRI-USP), procurei explorar os constrangimentos jurídicos e econômicos postos ao país.

Afinal, o Brasil deve aderir ao Código? Se sim, o que precisa para assegurar a boa gestão de suas eventuais obrigações jurídicas relacionadas ao tratado?

Entendo que há, pelo menos, três condições essenciais a serem alcançadas: (1) plena compreensão das possibilidades jurídicas do Código; (2) ponderação sobre o modelo de inserção periférica do país no sistema monetário internacional; e (3) investimento sério na representação de qualidade do Brasil na OCDE, em capital humano que seja capaz de negociar coletivamente e assegurar soluções jurídicas inovadoras.

A estrutura jurídica do Código: certos controles de capitais são permitidos, porém há escrutínio contínuo por pares

O principal argumento político para a adesão ao Código é o de que a adoção de regras internacionais tende a reforçar a percepção de segurança jurídica do país e a gerar incentivo a investidores. O Brasil precisaria implementar reformas jurídicas nacionais para “traduzir” as recomendações da OCDE para o ordenamento local (leis e regulação infra-legal). Algumas dessas regras estão relacionadas ao mercado de câmbio e formam um projeto de lei liderado pelo Banco Central com suporte da OCDE (PL 5387/2019).

O movimento internacional de capitais, entretanto, carrega riscos inerentes. Eles podem comprometer a estabilidade financeira e o crescimento sustentável e inclusivo de economias nacionais. O Código busca lidar com a volatilidade de curto prazo, permitindo a imposição de certos controles de capitais, notadamente em momentos de crise (artigos 7b e 7c do Código). Há também a possibilidade de estabelecer reservas ao tratado, no momento da adesão (Artigo 2b).

Todavia, toda e qualquer medida restritiva está submetida à avaliação periódica do Comitê Ampliado de Investimentos da OCDE. Há obrigação jurídica de comunicação dessas restrições. A pressão por pares é o principal mecanismo de compliance do Código, e ela tem sido efetiva historicamente. O número de reservas ao Código, por exemplo, tem se reduzido no tempo entre os países membros.

Os desafios monetários para economias emergentes: crises são inerentes ao sistema financeiro global e a manutenção de reservas internacionais tem custo elevado

Dados do Institute of International Finance (IIF) apontam uma saída expressiva de capitais do Brasil. A fuga desacelerou no mês de abril, porém continua a ser significativa (gráfico abaixo). A gestão desastrosa das questões políticas e de saúde no país tendem a impactar negativamente esse fluxo. Na crise da Covid-19, o Real é a moeda que mais se desvalorizou em relação ao dólar americano, dentre economias centrais e emergentes, com queda de mais 30%.

Fonte: IIF (26 de maio de 2020).

Nas últimas duas décadas, o Brasil construiu e manteve um nível importante de reservas internacionais para responder a crises, e recorreu a swaps cambiais para instrumentalizar intervenções. O país também implementou controles para gerar desincentivos a influxos de capitais. Controles à saída são mais controversos e não foram usados.

Reservas internacionais, contudo, são altamente custosas (e inerentemente injustas). Elas representam uma transferência de recursos de países periféricos para países centrais, que têm a capacidade de emitir moedas aceitas internacionalmente. Elas representam, em termos práticos, um investimento no setor público de economias estrangeiras. O Brasil é o sexto país do mundo a deter o maior volume de títulos do Tesouro americano, atrás somente do Japão, da China, do Reino Unido, da Irlanda e de Luxemburgo. Até o mês de março, era o quinto.

O país também liquidou volumes históricos de reservas para responder à saída de capitais em março. Até onde vai a disposição da burocracia econômica brasileira em vender dólares para investidores em fuga? A eventual adesão ao Código, contudo, instituiria restrições importantes ao uso de controles.

O “fundamentalismo” da abertura da conta de capital tem caído em desuso nas recomendações do FMI, mas parece persistir no Comitê de Investimentos da OCDE. Curiosamente, em sua origem histórica, a OCDE dava suporte à negociação de acordos multilaterais de pagamentos entre países europeus no pós-guerra mundial. As moedas desses países eram inconversíveis, tal como aquelas de países periféricos atualmente. No tempo, essa expertise monetária não foi especialmente promovida pela entidade.

O Brasil é importante para OCDE: alavancagem política que deve ser manipulada pela diplomacia econômica brasileira

Se a decisão política é integrar a organização, a capacidade de formar coalizações e pautar a agenda “por dentro” da OCDE é essencial para o Brasil. As ideias sustentadas pelo Código ainda estão vinculadas às visões e às concepções econômicas da década de 1990. Tal como estruturadas pelo direito, podem impactar negativamente a estabilidade social do país. A liberalização do movimento de capitais ainda é tratada como um objetivo por si só. Fluxos de capitais, contudo, devem ser avaliados como meios para se atingir os objetivos de desenvolvimento sustentável e inclusivo, tal como desenhado pela Agenda 2030 das Nações Unidas para a cooperação internacional.

Assista ao novo episódio do podcast Sem Precedentes sobre a decisão do TJRJ de conceder foro privilegiado a Flávio Bolsonaro:

O sucesso da adesão do país, contudo, poderá servir como modelo para outras economias emergentes de grande porte. Estados Unidos respondem por mais de 20% do orçamento assegurado por países membros. No entanto, Donald Trump mostra crescente desinteresse pelo multilateralismo. O futuro da organização e de seus tratados pode, assim, depender de sua expansão para muito além do clube restrito de economias centrais e daquelas de pequeno porte. O Brasil pode ser essencial para o futuro da própria OCDE.

Se o objetivo da entidade é expandir a adesão a países de economias emergentes, regras e de políticas econômicas, especialmente monetárias e financeiras, precisam ser estrategicamente reformuladas. Paradigmas de economias centrais não são adaptáveis à periferia do sistema monetário, se não a custos elevados em termos de estabilidade socioeconômica. Cabe também à OCDE repensar seus modelos regulatórios, se quiser sobreviver à nova ordem global do pós-Covid-19. Nesse processo, a diplomacia econômica brasileira tem papel fundamental.


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