Opinião & Análise

Direito e Clima

Política climática brasileira e seu potencial de judicialização

Os tipos de ação que têm os governos como réus, à semelhança do caso Urgenda

Imagem: Pìxabay

A Oxford University Press publicou em seu blog a lista dos principais itens de relevância ao direito internacional no ano de 2018. O primeiro deles refere-se à proteção ao meio ambiente pelos tribunais. A publicação lembra de algumas decisões importantes, de anos anteriores, como a da Corte Internacional de Justiça, que determinou a compensação por danos ambientais em disputa entre Costa Rica e Nicarágua; a paradigmática decisão da Suprema Corte Colombiana reconhecendo personalidade jurídica à região amazônica; e, por fim, o grande evento de 2018: ao julgado prolatado pela Corte de Apelação da Holanda, no caso Urgenda no qual, em ação proposta no interesse de 25 jovens, foi determinado que o Estado Holandês reduzisse suas emissões de gases de efeito estufa em 25% até 2020, em comparação aos níveis de 1990.

O caso Urgenda é representativo de uma forte tendência à chamada “litigância climática” no mundo. Em diversas cortes nacionais, ações que trazem o tema das mudanças climáticas, nas discussões de fato e de direito, explodiram nos últimos anos.

Estudiosos vêm levantando números e classificações com muitas variações. Entre os principais pontos de divergência encontra-se a discussão sobre a limitação do universo de casos àqueles em que a questão das mudanças climáticas é abordada diretamente ou a inclusão de casos em que as partes utilizam outros argumentos, mais consolidados na jurisprudência, para discutir temas relacionados ao clima.

Apesar das divergências, pode-se citar o estudo de Setzer e Bangalore, que levantou 253 casos em diversas jurisdições entre 1994 e 2017, excluindo-se os EUA, onde o número de ações é muito elevado. Vale dizer, a soma total pode aproximar-se do dobro desse número (SETZER E BANGALORE, 2017, p.182/183).

Quanto à classificação, Meridith Wilensky, identifica três categorias de réus: governos; partes privadas e indivíduos e classifica cada um desses três grupos conforme o objeto das ações (WILENSKY, 2013, p.137-142).

Vamos nos ater aos tipos de ação que têm os governos como réus, à semelhança do caso Urgenda. Esses casos continham pedidos: a) demandando a criação de regras, legislação ou políticas para promover a redução de emissões de gases de efeito estufa; b) insurgindo-se contra políticas e regras, relativas a mudanças climáticas, restritivas à atuação das empresas, ou ainda requerendo sua inclusão em políticas de benefícios; c) demandando a inclusão – ou exclusão -, das mudanças climáticas em estudos de impacto ambiental e/ou processos de licenciamento; d) demandas pela extensão de direitos humanos, civis ou de propriedade a indivíduos ou a grupos afetados por efeitos de mudanças climáticas, ou, por fim, para resistir a medidas de políticas climáticas. Como se percebe, nas demandas contra o governo há ações “pró” e “contra” o avanço das políticas climáticas.

Esse cenário leva à pergunta sobre a potencial expansão de litígios climáticos no Brasil.

Um dos fatores propulsores dessa litigância, em outras partes do mundo, é a percepção de uma inércia ou timidez nas ações governamentais de combate ao clima. Essa situação tende a se acentuar no Brasil diante do expresso desinteresse do atual governo no avanço dessa agenda.

Os tipos de ações propostas mostram que alguns caminhos estratégicos podem ser escolhidos.

De um lado, há casos mais ambiciosos, nos quais, mais que o provimento judicial, espera-se avançar uma pauta, chamando a atenção da sociedade para um problema, esperando que por meio de sua pressão, os governos passem a priorizar o tema. A doutrina refere-se às ações desse tipo, em geral voltada a direitos sociais, como “litígios estratégicos”.

De outro lado, ações pontuais podem ser vislumbradas diante da inefetividade de normas que estabeleçam comportamentos vinculantes às partes privadas e ao poder público. Essa segunda alternativa será aqui discutida.

A política climática brasileira vem se desenvolvendo desde antes da edição da Lei 11. 187/2012, que estabelece a “Política Nacional sobre Mudança do Clima” e tem como um de seus elementos estruturantes a previsão de um Plano Nacional sobre Mudança do Clima, aprovado em dezembro de 2008.

Desde a edição desse plano estabeleceu-se a meta de redução nos índices de desmatamento na Amazônia, de ampliação do consumo interno de etanol, do aumento de áreas de florestas plantadas, do aumento no uso de fontes alternativas de geração de energia elétrica e da adoção de medidas de eficiência energética, posteriormente recolocadas em outras normas, como a própria lei 12.187/2012 e seu Decreto regulamentador ou, ainda, em planos, como o Plano de Combate ao Desmatamento da Amazônia, os planos decenais de energia e, por fim, na descrição da Contribuição Nacionalmente Determinada proposta pelo país no Acordo de Paris, que estabelece uma meta de redução de emissões: reduzir as emissões em 37% abaixo dos níveis de 2005 até 2025 e subsequentemente, uma meta indicativa de redução em 43% desses níveis até 2030. Não menos importante, há o compromisso de desenvolver e implementar um Plano Nacional de Adaptação àquelas mudanças climáticas que serão inevitáveis.

A previsão dessas medidas leva à indagação: elas seriam vinculantes ao Poder Público?

A figura do Plano governamental é relativamente pouco estudada pelos juristas, mas há que se lembrar a regra constitucional do artigo 174, que estabelece ser o planejamento determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. Desse modo, eventual distanciamento das políticas das em relação às metas estabelecidas nesse plano, podem vir a ser exigidas judicialmente.

Também vale lembrar a figura do Fundo Nacional sobre Mudança do Clima – FNMC, instituído pela Lei 12.114/2009, com o objetivo de “assegurar recursos para apoiar projetos ou estudos e financiar empreendimentos que visem à mitigação da mudança do clima e à adaptação à mudança do clima e aos seus efeitos”. O Decreto 9.578/2018, por sua vez determina que os Planos Plurianuais e da Lei Orçamentária Anual contemplem propostas do Poder Executivo de programas e ações relativas ao Fundo. Trata-se de mecanismo financeiro importante para garantir a efetividade da política climática, especialmente – mas não apenas – medidas de adaptação, num cenário de desastres que já vem se intensificando em diferentes regiões e Estados do país.

Eventual contingenciamento dos recursos previsto no orçamento; a ausência de previsão desses recursos na lei orçamentária e a inércia do Poder Executivo quanto a projetos e ações podem vir ser discutidos judicialmente, a exemplo do que ocorreu com o Fundo de Defesa de Direitos Difusos (FDD).

Nesse caso, tendo em vista o reiterado contingenciamento do valor arrecadado pelo Fundo, ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal demandou que a União destinasse todos os recursos arrecadados pelo Fundo às suas finalidades obrigatórias, relacionadas à reparação de danos à sociedade, e a cessação desse expediente de contingenciamento. Dele resultava a previsão de valores reduzidos na lei orçamentária anual, apesar da alta arrecadação (ação 5008138-68.2017.4.03.6105 – Seção Judiciária de Campinas)1. O Tribunal Regional Federal concedeu liminar que levou à abertura de edital contemplando a integralidade dos valores arrecadados pelo fundo.

Em conclusão, a litigância climática é uma estratégia complementar à ação política de reivindicação da adoção de políticas climáticas, de aumento de sua ambição ou, simplesmente, da efetividade de normas que as estruturam. Vem desempenhando papel crescente para a consecução desses objetivos em outros países.

No Brasil, pode vir a ter um papel relevante, seja para reivindicar maior empenho por parte do governo, para ampliar seu reconhecimento como uma questão de direitos humanos (no caso da opção por litígios estratégicos), seja, ainda, se o quadro normativo, que se desenvolveu ao longo da última década, perder efetividade. Nesse último caso, os espaços de cogência estabelecidos nas diferentes normas que sustentam a política climática brasileira, poderão vir a ser invocados para mantê-la em operação.

Referências

SETZER, Joana e BANGALORE, Noak. Regulating climate change in the Courts: An overview of litigation drivers and outcomes in 27 Jurisdictions. In AVERCHENKOVA, Alina; FANKHAUSTR, Sam e NACHMANY, Michael et al. Trends in Climate Change Litigation. Cheltenham: Edward Elgar, 2017, p. 175-192.

WILENSKY, Meridith. Climate change in the court: An assessment of non-US Climate litigation. Duke Environmental Law and Policy Forum, 26, 2015, p. 131-179.

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