Opinião & Análise

Congresso

Pertinência temática de emendas parlamentares

Caso das emendas apresentadas na tramitação de medidas provisórias

Nelson Jr./SCO/STF

No final de 2015 a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) consolidou posição de que é inconstitucional a prática de inserção, mediante emenda parlamentar, de matérias de conteúdo temático estranho ao objeto originário da medida provisória. A questão também é tratada no artigo 7, II, da Lei Complementar 95/1998.  Ou seja, em respeito ao processo legislativo e ao princípio da separação dos poderes, as emendas parlamentares apresentadas à medida provisória devem ter pertinência temática com a mesma. Contudo, o conceito do que vem a ser pertinência temática ainda é pouco discutido. No presente trabalho pretende-se introduzir o debate.

A nossa pesquisa se concentrou na análise dos relatórios apresentados nas comissões mistas que analisam as medidas provisórias apresentadas em 2014, 2015 e 2016, na jurisprudência do STF e nas questões de ordem apresentadas no Plenário da Câmara dos Deputados de 2002 a 2016.

As informações extraídas de fontes do Legislativo demonstram o elevado grau de subjetividade com que o controle sobre a pertinência temática das emendas é realizado no dia a dia.  A título de exemplo cita-se a questão de ordem 156/2016 em que o deputado Danilo Forte reclamou que havia sido acordado a aprovação de uma emenda na MPV 694/2015 que buscava a ampliação do Adicional de Frete para a Renovação da Marinha Mercante até 2020.  A medida provisória em questão tratava do imposto sobre a renda incidente sobre juros de capital próprio e sobre benefícios fiscais do Regime Especial da Indústria Química. O então Presidente da Câmara, deputado Eduardo Cunha, não aceitou a emenda e respondeu: “A medida provisória trata de juros de capital próprio. Adicional de frete é um pouco diferente de juros de capital próprio”.

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Da análise dos relatórios das comissões mistas se conclui que os critérios utilizados pelos deputados podem ser resumidos na divisão das emendas em 3 classes: uma em que não existe dúvida sobre a pertinência temática; outra em que não há dúvida que a emenda extrapolou o assunto da matéria principal e; um último grupo onde existe uma relação não muito próxima com o tema.  Como exemplo do referido critério pode-se citar o relatório da comissão mista sobre a MPV 692/2015.

A medida provisória 692/2015 apresentou, originalmente, a seguinte ementa: altera a Lei nº 8.981, de 20 de janeiro de 1995, para dispor acerca da incidência de imposto sobre a renda na hipótese de ganho de capital em decorrência da alienação de bens e direitos de qualquer natureza, e a Medida Provisória nº 685, de 21 de julho de 2015, que institui o Programa de Redução de Litígios Tributários (PRORELIT).  O relatório da comissão mista classificou as emendas apresentadas em três grupos: 1º) as de pertinência temática, que dizem respeito à tributação sobre ganho de capital; 2º) as estranhas à tributação sobre ganho de capital, porém conexas com matéria tributária; 3º) as sem pertinência temática e sem conexão com tributos.

Visando complementar a análise, passa-se a consulta a jurisprudência do STF. Foi realizada uma pesquisa no repositório de jurisprudência constante do site da referida instituição.  Os parâmetros utilizados foram a pesquisa de acórdãos no período de 01/01/2010 até 01/01/2017 que contivessem ao mesmo tempo as palavras pertinência e temática.  Dos 92 resultados obtidos destaca-se três grupos:  os que tratam de requisitos referentes a legitimidade ativa para propositura de ADIN (relação entre autor e objeto da ação), os relativos aos embargos de divergência e a necessidade de relação entre os julgados citados (pertinência) e, por fim, os que discutem especificamente a inconstitucionalidade de emendas apresentadas sem relação com a matéria principal.  Posteriormente novos julgados foram analisados com base em nossa pesquisa bibliográfica.

Em primeiro lugar observa-se que, também, nos tribunais o conceito de pertinência temática é vago. A título de exemplo, destaca-se o julgamento do agravo regimental na ação direta de inconstitucionalidade ADI 4722 AgR/DF, de 2016, em que a Advocacia Geral da União e a Procuradoria Geral da República divergiram sobre a legitimidade ativa do autor em face do objeto da ação.

No caso em questão os ministros entenderam que não havia pertinência temática entre a norma impugnada pela Confederação Nacional dos Trabalhadores Metalúrgicos, que dizia respeito à concessão de benefícios fiscais relativos ao ICMS, e os objetivos institucionais perseguidos pela autora. Ou seja, no caso concreto a autora não possuía legitimidade ativa. A decisão seguiu entendimento da Advocacía Geral da União que entendia que o suposto impacto negativo do aumento das importações de matéria-prima sobre geração de empregos no setor metalúrgico não seria capaz de legitimar a confederação como autora da Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI.

Por outro lado, na mesma ação, a Procuradoria-Geral da República opinou pela procedência do pedido. E fundamentou que a pertinência temática estaria presente, pois a requerente apresentou dados empíricos comprovando que os benefícios concedidos pela legislação impugnada provocariam redução na oferta de empregos no setor metalúrgico.

Sem a pretensão de nos aprofundarmos sobre a jurisprudência acerca do mérito da ação, observa-se que no julgado citado, assim como no parlamento, existe dificuldade em precisar qual o grau do vínculo necessário entre dois objetos que devem estar relacionados.  No caso concreto, citado anteriormente, a relação do objeto social da Confederação dos Metalúrgicos com um fato econômico que poderia, indiretamente, reduzir o número de empregos não foi suficientemente próxima. Ou seja, se exigiu um vínculo direto.

Passando ao segundo grupo de julgados, nota-se similaridade entre a exigência, encontrada nos Embargos de Divergência, de se comprovar, mediante análise comparativa, a existência de relação entre o acordão paradigma e a decisão embargada e o problema discutido neste trabalho.  Neste sentido, o ministro Celso de Mello nos ensina que:

Não demonstrada, portanto, de forma clara, objetiva e analítica, a identidade ou a semelhança dos temas objeto dos acórdãos em confronto, não se tem por configurada a indispensável existência do vínculo de pertinência material entre os julgados postos em cotejo, o que torna inviáveis os embargos de divergência.

Transportando a lição para o controle das emendas parlamentares pode-se dizer que: a similaridade entre o tema da emenda e da matéria principal da medida provisória deveria ser demonstrada pelo seu autor na justificativa da proposição. Na prática observou-se que esta justificativa não ocorre.

Os acórdãos 2527/DF e 4029/DF trazem discussão sobre a análise dos requisitos de relevância e urgência para a apresentação de medida provisória.  Nestes casos observa-se semelhança no tocante a subjetividade dos conceitos. Na tentativa de se delimitar o conceito de relevância e urgência estes julgamentos concluem que o controle do STF deve se limitar a casos excepcionais em que a afronta aos requisitos se apresente de forma muito clara. Não houve uma definição mais precisa. Os autores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino (2013) registram este ponto da seguinte maneira.

Na esteira dessa orientação, temos que os conceitos de relevância e de urgência a que se refere o artigo 62 da Constituição, como pressupostos para a edição de medidas provisórias, decorrem, em princípio, do juízo de discricionariedade, oportunidade e de valor do Presidente da República e do Poder Legislativo, mas admitem o excepcional controle judiciário quando há excesso do poder de legislar.

Em síntese, até este ponto, comparando as soluções encontradas pelo Judiciário para a presente discussão pode-se inferir que estes não são mais esclarecedores do que aqueles utilizados pelos parlamentares. Contudo, o Judiciário, em respeito ao princípio da Separação dos Poderes, procura adotar um critério mais rigoroso que limite a sua atuação aos casos excepcionais e preserve certo grau de discricionariedade aos Poderes Executivo e Legislativo.

Resumindo os critérios encontrados até aqui pode-se reescrever as três classificações já citadas.  Assim, conforme o seu grau de relação, as emendas podem ser classificadas em três situações: a) quando a falta de correlação entre os temas é extremamente clara; b) quando a correlação é perfeita (direta), e; c) nos casos em que existe dúvida entre os dois extremos anteriores.

Avançando, poderia se questionar o conceito de correlação perfeita. Os julgamentos das ADIs 574/93 e 865-MC/MA ajudam a responder a presente pergunta ao discutirem o poder de emenda dos parlamentares.  Nestes casos é lembrado que o poder de emendar não pode desfigurar a proposição principal, assim a emenda é perfeita quando complementa o texto original.

Observa-se, ainda, semelhança da análise proposta anteriormente com a preocupação do constituinte ao regulamentar o poder de veto parcial (Art. 66, parágrafo 2º da CF). Michel Temer (2005) nos ensina que, assim como as emendas, o veto não pode desnaturar o projeto de lei e modificar o seu todo lógico.

Assim, como critério para a análise das emendas, propõe-se, primeiramente, rejeitar aquelas que alteram o sentido da proposta original; em seguida é preciso eliminar aquelas que fogem completamente do tema, como aquelas que tratam de tributação quando se está a falar de reorganização da estrutura do Estado. O segundo passo será analisar o outro extremo de maneira inversa buscando se preservar as emendas que complementam o texto principal. A dificuldade será vista quando a análise se confrontar com a grande área cinzenta entre os dois pontos anteriores que será o terceiro passo para a classificação.

Exemplificando a dificuldade citada, volta-se a ADI 4029/DF, em que se tentar avaliar a urgência na criação do ICMBIO, órgão que substituiria o IBAMA em algumas de suas competências. Os ministros vincularam indiretamente a questão a ações sobre preservação do meio ambiente em geral. Segue o exemplo:

O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR) – Mas, Ministro Ayres, eu levo sempre muito em consideração as posições de Vossa Excelência. Só para entender: então, na verdade, o que Vossa Excelência está preconizando é que, quando se trata de medida provisória relativa ao meio ambiente, qualquer que seja ela, pressupõe-se a urgência e a relevância? O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO – Não, eu não estou chegando a essa radicalidade, mas eu tendo a ver, em medidas concretas de proteção e preservação do meio ambiente, a presença concomitante dos requisitos da relevância e da urgência. E, no caso concreto, eu estou enxergando a presença desses dois requisitos. Portanto, o vício motivacional, eu não estou enxergando3.

No acordão referido, outros ministros discordaram que a substituição de competências de um órgão por outro seria justificativa para a edição de uma medida provisória. Mas o ponto que se deseja destacar é que, ao visar uma interferência mínima em outro Poder, o STF buscou um vínculo indireto do objeto da medida provisória com o tema meio ambiente para justificar a sua urgência.  Esta tese foi a vencedora. Mas é interessante observar que no caso da ADI 4722 AgR/DF de 2016, que foi apresentada no início deste artigo, o vínculo indireto foi utilizado para afastar a legitimidade ativa de associação que buscava a Ação Direta de Inconstitucionalidade.

Ao meu ver, o exemplo traz um caso dentro do que se chamou de zona cinzenta e indica que, além de jurídica, a discussão sofre influência do mundo político. Observa-se que o STF adota uma postura que visa uma menor interferência nas decisões já proferidas pelo Executivo e Legislativo.

Concluindo, o presente trabalho não objetiva esgotar o debate, mas sim trazer o tema para um aprofundamento posterior. Contudo, avançando um pouco mais, destaca-se que ao realizar o controle sobre as emendas apresentadas às medidas provisórias o Poder Legislativo, ao contrário do Judiciário, não interfere na esfera de outro poder. Pelo contrário. Neste caso, a interferência somente irá acontecer se o controle não for realizado. É o risco de inclusão de artigos que desconfigurem o texto originalmente pretendido pelo Executivo que pode afetar o princípio da separação dos poderes.

Desta maneira, o critério a ser aplicado no Legislativo deve privilegiar o vínculo mais direto, ou seja, um rigor maior do que aquele aplicado pelo Judiciário, que somente é acionado em último caso.  Para operacionalizar esta função, vislumbra-se que seria possível a exigência de se incluir nas justificativas apresentadas para as ementas um tópico específico sobre a relação temática com a medida provisória. Desta maneira, para não correr o risco de ver a sua emenda rejeitada, o parlamentar aprofundaria o estudo sobre a relação entre emenda e proposição principal, o que por si só favorecerá um maior controle.

 

Referências

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TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 20 ed. São Paulo: Malheiros Editores LTDA, 2005

VICENTE, Paulo e ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Constitucional Descomplicado. 11ª ed. São Paulo: Método: 2013.


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