Opinião & Análise

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Inovação: por que olhamos para o passado para regular?

Regulação para o futuro e a inovação como meta da política pública

Recentes evoluções tecnológicas, disruptivas ou não, colocaram reguladores e juristas diante do problema da inovação. Novos produtos ou serviços tecnologicamente diferenciados, que adentram e confrontam mercados pré-existentes, renovam sua dinâmica e ampliam os modos de produzir e consumir conhecidos, com impactos sobre a regulação. Em recente artigo com Patrícia Baptista, procuramos lançar as bases para enfrentar esses desafios em momentos de disrupção: por que, quando e como devem ser reguladas as novas tecnologias. Para além do debate de ideias, o impacto desta realidade sobre a formulação de políticas públicas no executivo e no legislativo também já é visível na páginas dos jornais. Contudo, há um padrão preocupante: diante de inovações disruptivas, nossos agentes públicos investem mais no nivelamento regulatório com serviços pré-existentes, e menos em promover a inovação.

Se apegam às lógicas desenvolvidas para o passado, em vez de olhar para o que pode ser oferecido no futuro.

Por exemplo, em outubro, o Senado aprovou o PL 28/2017, que pretende regular os aplicativos de serviços transportes, como Uber. Sua versão original trazia restrições com potencial de inviabilizar ou até proibir esses serviços – como a obrigatoriedade de que os motoristas fossem proprietários dos veículos utilizados, o uso das “placas vermelhas” e a prerrogativa discricionária das prefeituras de autorizar ou não a atividade. A versão aprovada e encaminhada à Câmara retirou as duas primeiras exigências e adaptou a última, atribuindo aos municípios apenas a competência para fiscalizar esses serviços. Seja na quase-proibição da versão original, seja na versão atual menos restritiva, é visível um traço em comum. Foram respostas diferentes para uma mesma pergunta: como aproximar ao máximo o tratamento dado a estes serviços daquele já reservado aos táxis tradicionais?

Outro exemplo diz respeito à regulação dos serviços de “vídeo por demanda” – categoria que engloba diversos modelos de negócios com a característica comum de não linearidade no fornecimento de conteúdo audiovisual. No final de 2016, a Agência Nacional do Cinema divulgou propostas visando a equiparação do vídeo por demanda com outros serviços audiovisuais, através de medidas como a tributação pela CONDECINE1 e o estabelecimento de cotas de conteúdo nacional (a exemplo do que se vê em salas de cinema e na TV por assinatura). Algumas dessas propostas foram incorporadas no PL 8.889/2017, recentemente apresentado à Câmara pelo Deputado Paulo Teixeira. Mais uma vez, enfrenta-se uma tecnologia nova por meio da tentativa expansão de um regime jurídico antigo, possivelmente desenvolvido em um contexto de mercado e de tecnologia já datados, tanto na prestação de serviços quanto na experiência do usuário.

Em todos esses debates, em diversas esferas, o foco é em dar sobrevida ao passado, em vez de regular o futuro. O ponto de vista da inovação tecnológica, em si, quase não aparece. Não se fala nas transformações econômicas e sociais que estes serviços permitem, imediata e mediatamente. Como podemos olhar para a inovação apenas como desafio ou problema, e não como um bem a ser protegido e promovido – um fundamento da atuação regulatória do estado?

Tradicionalmente, a doutrina do direito administrativo enumera diferentes razões legítimas para se regular, sendo as mais comuns as falhas de mercado, bens públicos, externalidades, assimetria de informação, proteção de valores sociais e culturais. Sendo a liberdade de iniciativa a regra, depende do racional para intervenção a sua legitimidade. É essencial que se acrescente a este hall a promoção da inovação.

Como consumidores e cidadãos, associamos as vantagens da inovação com o incremento do nosso bem estar pessoal. Ainda que acompanhados de alguns problemas, a facilitação de acesso e o ambiente mais competitivo fazem com que o saldo da inovação seja considerado positivo. Mas esses aspectos não são suficientes para informar a discussão sobre que caminho deve tomar a regulação setorial diante do surgimento de novas tecnologias.

Existe um valor próprio na inovação, que se relaciona diretamente com a noção de desenvolvimento econômico e social dos países, em que ela é considerada a força motriz das melhorias nas condições de vida. Sua preservação se insere, assim, na teoria econômica que a entende como fator de produção essencial ao desenvolvimento das economias industrializadas. É a mesma lógica há muito desenvolvida por Schumpeter, para quem o surgimento de novos bens de consumo, novos métodos de produção, novos mercados e novas formas de organização industrial é o principal impulso dos sistemas capitalistas, que permite a realização do seu caráter evolucionário.

Além do seu potencial para transformação econômica, a inovação também cumpre um papel de (re)modulação das interações sociais. Novas formas de atender a interesse comunitários, sem objetivos econômicos necessariamente, também são inovadoras. As plataformas de compartilhamento, por exemplo, são consideradas uma expressão da inovação que combina o suporte de novas tecnologias com um novo arranjo social, em que as pessoas identificam um bem excedente e estão abertas à possibilidade de compartilhamento, seja ele uma carona, um cômodo da sua casa, ou até seu tempo.

Apesar de sua importância para progresso tecnológico e social, o ambiente regulatório atual dá pouca (ou nenhuma) importância à inovação como força transformadora que é, ignorando o que esses novos agentes têm a oferecer para a melhora do bem estar individual e coletivo. E assim os ignorando, tentam regular para um contexto passado, lutando contra o contexto tecnológico presente e prejudicando o futuro.

O que os aplicativos de transporte individual de passageiros podem nos ensinar sobre modalidade urbana e planejamento de cidades? Como as pessoas ocupam e transitam pelas localidades? Que outros tipos de conteúdo surgirão das plataformas de streaming de vídeo, onde qualquer pessoa pode produzir, com quase ou nenhum custo de distribuição, e atingir uma audiência potencialmente mundial? Quanto mais ainda podem evoluir o ferramentas tecnológicas necessárias a esses serviços?

São perguntas que jamais serão respondidas, caso as políticas públicas em pauta continuem insistindo em modelos pensados para o passado.

Direitos de consumidores, relações trabalhistas, falhas de mercado, ou o que mais se verificar que careça de regulação, assim deve ser tratado e endereçado pelo Estado. Pensar a inovação como razão para regular não é ignorar os demais racionais. É escolher a política pública que permita que esses serviços se desenvolvam e dêem frutos. E também pode ser abster-se de regular, ainda que por um determinado período de tempo, a fim de dar oportunidade a novos bens e serviços de se desenvolver e transformar. Não são decisões fáceis, e muito menos imunes a pressões políticas e setoriais.

Não há fórmula prescritiva para este problema, mas a sensibilidade para sua importância e o pensamento no futuro pode ser um bom começo. O foco em desenvolvimento e pesquisa é importantíssimo, mas não é suficiente. Promover e proteger a inovação também pode demandar uma série de posturas que permitam, por exemplo, a operação de novos serviços e novos mercados, a legitimação de novos modelos negócios, e o estímulo à confiança do usuário nesses serviços. Também são interessantes a uniformização de entendimentos entre órgãos reguladores com competências que se sobreponham e a manutenção de diálogo aberto com os mesmos, de forma que futuras regulações, se necessárias, sejam concretamente viáveis, como um bom resultado de um processo informado e legítimo.

Os desafios são muitos, e a perspectiva da inovação, apesar de essencial, não os simplifica. Mas é preciso se apoderar dela para que a regulação de hoje assuma, também, um compromisso com o futuro.

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1 A Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional, prevista no art. 32 da MP 2.228-1/2001.


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