Opinião & Análise

Reforma Tributária

Desenvolvimento econômico, desenvolvimento regional e a PEC 45/2019

Texto prevê a criação de um imposto com as características de um IVA moderno e simples

Liminar, bônus
Crédito Marcos Santos/USP Imagens

A proposta de um novo IVA para o Brasil, formalizada pela PEC 45/2019 sob a denominação de Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), pretende substituir o mecanismo de desenvolvimento regional conhecido como guerra fiscal – termo este que traduz as práticas com base na renúncia fiscal que os governos estaduais ou municipais utilizam para atrair empresas para seus territórios –, por um modelo mais eficiente, baseado no gasto público com investimentos em infraestrutura, apoio à iniciativa privada e a educação/qualificação profissional.

No entanto, essa mudança tem sofrido muita resistência daqueles que acreditam que a renúncia tributária (guerra fiscal) é um instrumento essencial de desenvolvimento regional e sinônimo de autonomia federativa. Governadores, prefeitos, secretários e inclusive membros dos Legislativos estaduais ou municipais, que defendem tais políticas desconhecem o verdadeiro sentido e natureza do desenvolvimento econômico ou, em sua expressão local, o desenvolvimento regional.

O Desenvolvimento Econômico foi constituído como uma subdisciplina da Economia nas décadas de 1940 e 1950 devido à grande preocupação da sociedade com relação às causas e consequências da II Guerra Mundial. Seu objetivo era entender e explicar como acelerar o crescimento econômico, gerar empregos e diminuir as desigualdades sociais, de modo a reduzir os problemas sócio econômicos que, antes, haviam induzido às grandes guerras. Uma preocupação central dessa disciplina era a superação do subdesenvolvimento e a convergência da renda dos países subdesenvolvidos relativamente às economias desenvolvidas.

Nesse contexto, se desenvolve a concepção do desenvolvimento econômico como um processo de sofisticação da estrutura produtiva e da superação dos estrangulamentos à acumulação de capital nos setores dinâmicos da economia. O intuito seria o de diminuir as desigualdades sociais e simultaneamente aumentar a produtividade da economia, elevando não apenas a produtividade específica de cada setor, como também, realizando uma mudança estrutural da alocação da mão de obra e do capital para os setores de maior produtividade e de maior progresso tecnológico. Esperava-se, com isto, estimular o crescimento econômico não apenas de forma estática, mas também de forma dinâmica de modo a sustentar o crescimento no longo prazo.

O desenvolvimento regional, a partir dos anos 1950, seguiu esta mesma orientação, tomando os conceitos de desenvolvimento econômico no nível internacional para a esfera nacional, regional, ou até mesmo local, com o enfoque de elevar a produtividade e dirimir as desigualdades das regiões mais atrasadas.

No Brasil, as políticas de desenvolvimento regional começaram a ganhar atenção a partir dos anos 1950 para combater o problema das secas no Nordeste.

Já sob o regime militar, ganhou contornos de política nacional sob o comando do Governo Federal que, apesar das críticas e problemas de desequilíbrios intersetoriais gerados, procurava conferir um sentido harmônico e orgânico ao processo, com distribuição de plantas industriais e de atividades primárias extrativistas e agrícolas pelos principais polos do país.

Este modelo de desenvolvimento – tanto em nível nacional, como regional –adotado na América Latina ficou conhecido na literatura econômica como modelo de substituição de importações. No Brasil, teve início na era Vargas e perdurou até o final dos anos 1970, terminando devido às limitações internas do próprio processo de desenvolvimento por substituição de importações e pela crise cambial da década de 1980.

A Constituição de 1988 conferiu maiores graus de liberdade federativa aos Estados e Municípios e, ao mesmo tempo, atribuiu à União a responsabilidade de promover o desenvolvimento regional, reafirmando a sua natureza orgânica e harmônica por todo o território nacional.

No entanto, a estagnação da economia do início dos anos 1990 e as dificuldades fiscais do Governo Federal fizeram com que o mesmo se ausentasse desta responsabilidade, deixando os Estados à sua própria sorte.

Na ausência de instrumentos financeiros adequados (como, por exemplo, os bancos de desenvolvimento estaduais que foram descapitalizados ou fecharam por má gestão e desvios de recursos) ou de qualquer outro aparato institucional que efetivamente fosse direcionado para este fim, quer na esfera estadual, quer na esfera federal, os Estados passaram a utilizar da legislação do ICMS, ainda que de forma ilícita, para a promoção do seu desenvolvimento local, especialmente através da renúncia fiscal por meio de créditos outorgados, financiamentos subsidiados do imposto e da redução de base de cálculo.

Essa prática de renúncia fiscal se disseminou por todo o país e os Estados passaram a “guerrear” para atrair empresas voltadas para o mercado doméstico, sem coordenação, transformando a política de desenvolvimento regional em uma política de barganha e lobby político com baixo impacto no desenvolvimento econômico nas diversas regiões do país, apesar da instalação de indústrias em Estados que não tinham tradição industrial (1).

Ademais, a guerra fiscal engendrou insegurança jurídica para as próprias empresas beneficiadas que tiveram de operar em meio a dezenas de Ações Diretas de Inconstitucionalidade que os Estados moveram uns contra os outros e que, ao final, culminaram com uma Proposta de Súmula Vinculante do Supremo Tribunal Federal (PSV nº 69/2012) que declarava inconstitucionais todos os benefícios fiscais ou fiscais-financeiros concedidos pelos Estados para o ICMS à revelia do Confaz.

Ao fim e ao cabo, a reação dos Estados a esta PSV redundou em um grande acordo entre eles que culminou na edição da Lei Complementar nº 160/2017. Esta legalizou os incentivos anteriormente concedidos sem autorização do Confaz (um grande convênio foi assinado para este fim) e fixou regras de fruição dos incentivos em até 15 anos, incluindo a possibilidade de um Estado adotar os mesmos incentivos de outro da mesma região. Esta solução criou, na verdade, um poderoso vetor de corrosão da principal fonte de receitas estaduais, o ICMS.

Outro aspecto negativo da guerra fiscal diz respeito à não otimização ou ineficiência de localização dos empreendimentos. Muitas empresas acabam se instalando em locais onde são menos eficientes devido a custos de logística, ausência de vocação naturais ou de especialização. Em muitos casos, os benefícios fiscais vêm acompanhados de outros tipos de benefícios, como, por exemplo, doação de terreno. A não existência de infraestrutura adequada no local demanda investimentos do poder público que muitas vezes não consegue atender por falta de recursos orçamentários. É evidente que essa forma de organização industrial espraiada e desarticulada pelo território do país sem uma correspondente infraestrutura de transporte e armazenagem aumenta os custos de fretes.

Do ponto de vista do direcionamento da produção interna, desestimula as empresas beneficiadas a serem competitivas internacionalmente. Todavia, acaba favorecendo a importação de componentes intermediários, uma vez que distante da produção de insumos em nível nacional, a importação se torna mais vantajosa, principalmente em contexto de câmbio valorizado. Além disso, os benefícios da renúncia fiscal têm sido maiores para os importados do que no comércio interestadual.

Todos esses problemas decorrentes da guerra fiscal, além de criar uma estrutura industrial interna espacialmente ineficiente, criam vetores em prol da não integração da indústria local às cadeias globais de valor, deteriorando ainda mais a sua produtividade.

A PEC 45/2019, se aprovada, implementaria o IBS, eliminando não apenas o ICMS, ISS, PIS, Cofins e IPI, como também a possibilidade dos Estados e Municípios de conceder benefícios fiscais para atrair empreendimentos aos seus territórios. Pela proposta, cada ente teria a competência para fixar a sua própria alíquota. Nas operações interestaduais ou intermunicipais seria aplicada a alíquota de destino, alocando-se o produto da arrecadação ao respectivo Estado ou Município. Com esta sistemática, retira-se um forte estímulo da guerra fiscal, qual seja, a capturação da receita de outros Estados (ou Municípios) como ocorre no sistema atual. Isto representaria um golpe fatal nos mecanismos de guerra fiscal até então utilizados no ICMS, como, por exemplo, créditos outorgados, financiamentos do imposto, diferimentos e outros.

A PEC 45/2019 estabelece que seria vedado conceder quaisquer incentivos fiscais ou fiscais-financeiros do IBS, não apenas para acabar com a guerra fiscal, mas também por respeitar a natureza desta espécie de imposto – que é eminentemente arrecadatória e não regulatória ou de fomento –, preservando sua simplicidade e neutralidade. No entanto, a não existência de incentivos fiscais no IBS não seria o fim do desenvolvimento regional. Ao contrário!

Visando alcançar os mesmos objetivos, geração de emprego, renda e progresso tecnológico nas regiões menos favorecidas, o caminho seria via gasto público financiado por um fundo de desenvolvimento regional a ser previsto na Constituição Federal e distribuído por um Comitê Gestor do IBS a ser criado (2) em Lei Complementar.

Uma possível alternativa é incluir uma sub-alíquota de abrangência nacional no IBS com a destinação vinculada ao desenvolvimento regional dos Estados menos favorecidos, em especial, do Amazonas, que seria o Estado mais afetado pelo fim dos benefícios fiscais. Com esse recurso disponível de modo perene, atrelado com a arrecadação do IBS em todo o país, haverá recurso necessário para realizar uma agenda de desenvolvimento regional de modo consistente, explorando vantagens (locais) comparativas e adquiridas, elevando a capacitação dos recursos humanos e da infraestrutura de modo a construir novas capacitações e oportunidades de produção.

Via gasto público, as políticas de desenvolvimento poderão ser melhor endereçadas, como os investimentos em saneamento básico, energia, infraestrutura de transporte e armazenamento, ou no financiamento à iniciativa privada, ao desenvolvimento tecnológico, em centros de pesquisa, capacitação profissional e apoio ao empreendedorismo. Todos esses instrumentos poderão ser utilizados em maior ou menor escala, mas recomenda-se uma participação preponderante dos investimentos em infraestrutura (inclusive portos), apoio à iniciativa privada e na educação/capacitação profissional.

Esses investimentos deverão ter como objetivo não apenas a exploração do mercado doméstico, como também o estímulo à produção de bens e serviços transacionáveis para a exportação. O interessante, no presente caso, é substituir a atual visão centrada em um único segmento por uma visão sistêmica – para um olhar mais amplo, coordenando um conjunto de iniciativas complementares e atividades interligadas, como a criação de clusters ou Arranjos Produtivos Locais (APL) de determinadas cadeias produtivas, de preferência, não exclusivamente industrial, com incorporação de serviços de logística, marketing, distribuição e comercialização como elementos importantes para o desenvolvimento regional.

A PEC 45/2019 prevê a criação de um imposto com as características de um IVA moderno e simples, sem quebras de cadeia por incentivos fiscais de qualquer gênero, cumprindo a sua função de natureza arrecadatória e propiciando aporte de recursos para o financiamento do desenvolvimento regional via gasto público, representa um enorme salto qualitativo para o desenvolvimento econômico do Brasil e de suas regiões mais vulneráveis.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

CARDOZO, Soraia. “Guerra Fiscal no Brasil e alterações das estruturas produtivas estaduais desde os anos 1990”. Tese de doutoramento IE/UNICAMP. Campinas, 2010. Disponível em: http://repositorio.unicamp.br/bitstream/REPOSIP/285629/1/Cardozo_SoraiaAparecida_D.pdf. Acessado em: Mai/2019.

SIQUEIRA, Hipólita. “Desenvolvimento Regional Recente no Brasil”. E-papers Serviços Editoriais. Rio de Janeiro, 2010.

VIEIRA, Danilo. “Um Estudo sobre a Guerra Fiscal no Brasil”. Tese de doutoramento IE/UNICAMP. Campinas, 2012.

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1 Vide pesquisa consubstanciada em tese de doutoramento de CARDOSO, Soraya (2010), SIQUEIRA, Hipólita (2010) e VIEIRA, Danilo (2012).

2 Conforme proposta do Centro de Cidadania Fiscal – CCiF, o Comitê Gestor do IBS seria uma agência tripartite (Municípios, Estados e União) prevista na Constituição Federal, com representação equânime e encarregada da governança do imposto em todo território nacional.


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