Opinião & Análise

Direito ambiental

De Chernobyl a Brumadinho: por que compliance ambiental?

Tragédias revelam a necessidade da gestão voltada à transparência e à conformidade legal ambiental

Pripyat foi construída em 1970 para abrigar os trabalhadores da usina nuclear de Chernobyl, a dois quilômetros dali. Imagem: Pixabay

Em tempos de crise democrática e institucional, contextualizada pelas pujantes mudanças climáticas, a gestão da transparência e da conformidade com as leis e padrões ambientais, somados ao avanço da corrupção, geram discussões no mundo todo. As principais atividades econômicas propulsoras de um controverso conceito de desenvolvimento, precariamente reguladas, cada vez mais estão contrapostas pelos danos e desastres que quase cotidianamente causam no Brasil e no mundo, numa relação inversa de rasa prevenção e extremos riscos, que não raro são sonegados.

Uma quadratura já conhecida. O recente seriado de grande sucesso produzido pelo canal norte-americano HBO, que devolveu holofotes ao desastre nuclear de ‘Chernobyl’, evidenciou um paradigma ainda presente, que, apesar de passados mais de trinta anos (25/04/1986), repetiu-se no rompimento da barragem em Brumadinho/MG.

Na tragédia soviética, segundo dados históricos e oficiais – reproduzidos no seriado -, o governo da época detinha amplas e prévias informações dos extremos riscos e da frágil estrutura da fatídica usina nuclear, e, ainda assim, manteve-a em funcionamento. Não bastasse a hígida imprudência, pós-tragédia ocultou-se grande parte das consequências do desastre, mascarando-se os reais responsáveis. O aviso ao mundo apenas se deu pelo governo da Suécia.

Não por acaso o sociólogo alemão Ulrich Beck delineou na sua obra mundial, “A Sociedade de Risco”, publicada no mesmo ano de 1986, que o derretimento do reator nuclear da Usina de Chernobyl, localizada na cidade de Pripyat, seria o maior exemplo daquilo que conceituou de irresponsabilidade organizada.

É pelas linhas de Beck, que se verificou empiricamente, pós-Chernobyl, como um sistema organizadamente voltado ao encobrimento das reais responsabilidades pelos riscos e danos causados pode agir, baseado na dissimulação político-jurídica das causas. Um distanciamento de gestão pública à transparência e à prevenção, negligente e propositadamente irresponsável, afetando milhares de vidas, gerando danos humanos e ambientais considerados irreversíveis. Contexto, pelo modo de ser, violador da conformidade legal e de uma ética preventiva.

Em linhas gerais, o que ocorreu em Chernobyl em nada se difere do ocorrido em 25 de janeiro deste ano, como revelam os fatos ligados ao rompimento da barragem B1 da Mina do Córrego do Feijão, em Brumadinho/MG. As principais investigações levantam forte suspeita, tanto pelo Poder Público quanto pela mineradora responsável Vale S.A., de amplo e prévio conhecimento do estado crítico da barragem que se rompeu, cujo procedimento de licenciamento ambiental foi marcado por concessões obscuras, com análise imprudente (por que não dizer omissa) da precariedade da respectiva barragem. Ou seja, os riscos, ao que parece, foram manifestamente sonegados, condição agravada pela sua licença ambiental concomitante, concedida pelo órgão ambiental estadual. É possível cogitar-se, ao menos pelo que se investigou por ora, a ocorrência de fraude em relatórios da estabilidade da barragem que se rompeu e causou o derramamento de mais de doze milhões de metros cúbicos de rejeito de minério de ferro, causando mais de 240 mortes, entre funcionários e cidadãos da região do Município.

Chernobyl e Brumadinho, portanto, trazem similitudes: dois fatos (im)previstos? Riscos controlados ou propositadamente ocultados? Acaso, tragédia, fortuito ou fraude de voluntário esquema corruptivo fruto de uma irresponsabilidade organizada delineada por Beck?

São questionamentos muito caros na busca pela transparência e pela gestão de controle e informação sobre as consequências de empreendimentos públicos ou privados que impactem o meio ambiente e a sociedade. A questão: como prevenir e que mecanismo evita uma irresponsabilização organizada por desastres como os citados?

É nessa linha que recentemente fala-se em organizações públicas e privadas sobre a busca pela integridade e, mais especialmente, pelo cumprimento da lei. Não se pode olvidar a importância de “estar em conformidade”, ou compliance, para o direito, em especial na área do direito ambiental. Vale referir que os licenciamentos ambientais, quando da análise de atividades com potenciais danos socioambientais, estão adstritos à conveniência e oportunidade públicas, em razão dos interesses político-econômicos a eles adjacentes, vulneráveis ao descumprimento doloso das regras, com escusas não republicanas, como nos desastres expostos.

É por essas razões que esse procedimento público, de comando e controle administrativo, denominado licenciamento ambiental – de fundamento constitucional – art. 225, § 1º, IV, CF/88 – merece especial robustez e atenção contra a irresponsabilidade organizada, mostrando-se um veículo político-jurídico peculiar para a exigência do compliance ambiental, na medida em que autoriza o funcionamento e manutenção das atividades que impactam a sociedade e o meio ambiente.

Não há muito se debate sobre programas de integridade no Brasil, também conhecidos como compliance. Tendência mundial, inclusive, pautado pelas Nações Unidas, a partir do Objetivo de Desenvolvimento Sustentável n. 161, pela OCDE2 e pela ONG alemã Transparency International3, que sugerem a introdução da exigência dos programas de compliance na ordem pública e privada no combate à corrupção e à fraude, tudo isso na linha do desenvolvimento sustentável, para aprimorar a governança ambiental. Aliás, a agência estatal americana EPA já há muito desenvolve esse instrumento de gestão ambiental4.

São proposições que se justificam na teoria e na prática, pois o compliance, nesse contexto, implica novo de padrão de ação e reação, e, talvez, premissa de um efetivo Estado Democrático de Direito. Como indica a doutrina, “o compromisso ético das organizações não se esgota na obediência às leis, mas começa no respeito por esse ‘mínimo ético’”5.

Sobre a previsão legislativa do compliance em terras brasileiras, fala-se da Lei n. 12.846/2013 (Lei Anticorrupção), asseverada pela impactante Operação Lava-jato. E o seu Decreto Regulamentador n. 8.420/2015, que conceitou o instrumento, no art. 41, dispondo: “Para fins do disposto neste Decreto, programa de integridade consiste, no âmbito de uma pessoa jurídica, no conjunto de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo à denúncia de irregularidades e na aplicação efetiva de códigos de ética e de conduta, políticas e diretrizes com objetivo de detectar e sanar desvios, fraudes, irregularidades e atos ilícitos praticados contra a administração pública, nacional ou estrangeira”.

O compliance ainda é previsto pela Lei n. 13.303/2016 (Lei das Estatais), que incluiu o programa na estrutura das empresas públicas nacionais. E, mais recentemente, os Estados do Rio de Janeiro (Lei n. 7.753/2017), Distrito Federal (Lei n. 6.112/2018) e Amazonas (Lei n. 4.730/2018), promulgaram leis que preveem o programa do compliance como condição para a assinatura dos contratos administrativos de processos licitatórios firmados com pessoas físicas e jurídicas junto aos Estados. É nesse sentido que o compliance propaga-se atualmente, como vetor de integridade pública, não se adstringindo ao ramo privado.

Veja-se que a iniciativa para a seara ambiental tem razoabilidade, pois não é incomum a ocorrência de crimes de organização criminosa e corrupção em cumulação com crimes contra a administração ambiental, previstos pela Lei 9.605/98, em todos os Entes Federativos.

É de se ressaltar, portanto, a potencial contribuição do compliance na legislação ambiental brasileira, com especial destaque para o recente debate na Câmara dos Deputados relativo ao Projeto de Lei n. 3.729/2004, cujo escopo é a uniformização de Lei do Licenciamento Ambiental no país.

Nessa perspectiva, com o fito de prevenção e combate a crimes de fraude e corrupção e, mais objetivamente, de mais transparência e controle entre atividades impactantes e órgãos ambientais, sobretudo nos procedimentos de licenciamento ambiental, faz-se necessária a introdução da exigência do compliance no referido Projeto de lei, no momento formal da concessão de quaisquer das licenças ambientais (tanto prévia, instalação e operação quanto as por adesão ou compromisso), exigindo-se a comprovação, ou implementação, por exemplo, em até seis meses da concessão da licença, de um programa efetivo de compliance pelo licenciado, ligado aos riscos e às condicionantes do empreendimento, afim do monitoramento contínuo das atividades. Trata-se do dever constitucional coletivo de preservação ambiental, sociedade e Poder Público em cooperação.

O compliance reforçará, nos licenciamentos, a cultura do full disclosure, ou ampla divulgação de informação, de maneira que fomente a ampliação dos canais de denúncias, propagados pelo whistleblowing. Hora e vez oportunas, pois, de se introduzir esse contexto no direito ambiental brasileiro.

Com essa exigência, reforça-se o combate à corrupção e à fraude nos licenciamentos ambientais, fomenta-se o accountabillity e a good governance ligados à gestão ambiental no Brasil, exigindo-se engajamento com a transparência e à divulgação intensiva das informações ligadas ao monitoramento das atividades impactantes, subsidiando o processo decisório interno e externo que concedeu o ato administrativo discricionário da licença ambiental.

Inexiste obstáculo em se exigir, antes, durante e depois da concessão da licença, a implementação de um programa de compliance ambiental ligado ao empreendimento. Inclusive, poder-se-á exigi-lo como condicionante à licença, como o EIA – Estudo Prévio de Impacto Ambiental.

Não há controvérsia nos três Poderes da República a respeito da necessidade do compliance no Brasil. E é uníssono que somente por meio de uma cultura ligada aos valores da integridade e da ética, que procedimentos públicos, como o licenciamento ambiental, estarão mais bem estruturados contra a irresponsabilidade organizada apontada por Beck. Com o compliance, poderá se estruturar maior transparência, acesso à informação e engajamento público e privado quanto aos riscos de ações extremas do homem ao meio ambiente, e grandes nações mundiais já o utilizam com essa função.

Mesmo distantes, Chernobyl e Brumadinho trazem lições próximas para o nosso desenvolvimento, induzindo reflexões acerca da frágil gestão ambiental pública e privada de atividades que geram potenciais impactos socioambientais, e, como visto, consolidam o porquê de se exigir o compliance, e, por sua vez, a sua inclusão no PL n. 3.729/2004 da Lei Federal do licenciamento ambiental no Brasil, na luta contra a irresponsabilidade organizada.

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1 Disponível em: < https://nacoesunidas.org/pos2015/ods16/>

2 Disponível em: < https://www.oecd.org/env/tools-evaluation/ensuringenvironmentalcompliancetrendsandgoodpractices.htm>

3 Disponível em: < https://www.transparency.org/news/feature/no_sustainable_development_without_tackling_corruption_SDG_16>

4 Disponível em: < https://www.epa.gov/compliance/compliance-monitoring-programs>

5 COIMBRA, M. A.; MANZI, V. A. Manual de Compliance. São Paulo: Atlas, 2010, p. 16.


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